Ігор Завальнюк,
cуддя-спікер Одеського окружного адміністративного суду,
кандидат юридичних наук,
спеціально для
«Судово-юридичної газети»
У зв’язку із набранням чинності новими процесуальними кодексами та початком діяльності нового Верховного Суду остаточно змінився підхід до визначення спору таким, що належить до юрисдикції адміністративного суду. Віднині наявність у суб’єктному складі сторін (відповідача) органу державної влади, місцевого самоврядування чи їх посадових осіб не робить сам по собі такий спір публічно-правовим.
Відповідно до правових позицій Верховного Суду, які є обов’язковими для врахування усіма судами, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Натомість однією із визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового) конкретного суб’єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб’єктів владних повноважень.
Тобто участь суб’єкта владних повноважень є обов’язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового, однак не кожен спір за участю суб’єкта владних повноважень є публічно-правовим.
Тож цілком логічним було ухвалення 4 квітня 2018 р. Великою Палатою ВС постанови у справі №817/1048/16. У цій справі товариство з обмеженою відповідальністю оскаржувало рішення приватного нотаріуса як державного реєстратора щодо реєстрації права оренди на земельні ділянки за іншим товариством. Вирішуючи зазначений спір, ВП ВС дійшла висновку, що спірні правовідносини пов’язані з невиконанням умов цивільно-правової угоди, тож спір не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин і має вирішуватися за правилами Цивільного процесуального кодексу.
Аналізуючи зазначену справу, можна було дійти єдиного висновку, що спори з державними реєстраторами носять приватноправовий характер та підлягають розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, оскільки у будь-якому випадку стосуються майнового інтересу і обов’язково будуть впливати на майнові права тієї особи, щодо якої ці реєстраційні дії вчинено. Однак того ж дня, 4.04.2018, Велика Палата ВС у іншій справі, №826/9928/15 за позовом фізичної особи до приватного нотаріуса як державного реєстратора про скасування рішення про державну реєстрацію прав на квартиру за іпотекодержателем, прийняла інше рішення, яким у цьому разі віднесла спір з держреєстратором до адміністративних. Підставою для такого висновку став той факт, що позовна заява не містить доводів стосовно невиконання умов цивільно-правової угоди — у цій справі дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії приватного нотаріуса, який у межах спірних правовідносин діє як суб’єкт владних повноважень.
Таким чином, можна було зробити очевидний висновок: якщо позивач, оскаржуючи рішення, дії чи бездіяльність державних реєстраторів, у якості підстав для позову посилається виключно на протиправні владні, управлінські рішення чи дії реєстратора, і виключно вони підлягають дослідженню судом, за відсутності доводів стосовно невиконання умов цивільно-правової угоди, така справа належить до юрисдикції адміністративного суду, а в іншому випадку підлягає розгляду в залежності від суб’єктного складу сторін (позивача) у порядку цивільного чи господарського судочинства.
З огляду на викладені правові позиції ВП ВС цікавою для правничого середовища залишалася позиція суду найвищої інстанції щодо предметної юрисдикції спорів фізичних та юридичних осіб із Міністерством юстиції України, яке в силу ст. 37 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» уповноважене розглядати скарги на рішення держреєстраторів про державну реєстрацію прав та приймати відповідні рішення у формі наказів, тобто у спорах за участю так званої Антирейдерської комісії Міністерства юстиції України.
І нарешті, 11.04.2018 ВП ВС винесла постанову у справі №910/8424/17 за позовом ТОВ до Міністерства юстиції за участю третіх осіб про скасування рішення, яка була розглянута по суті судами нижчих інстанцій у порядку господарського судочинства. За наслідками розгляду справи означені спори остаточно віднесено до юрисдикції адміністративних судів. При цьому ВП ВС зроблено важливі правові висновки, серед яких: п. 40–42: дослідження законності рішень Мін’юсту про скасування рішень держреєстратора, прийнятих внаслідок перевірки процедури здійснення реєстрації, здійснюється в порядку адміністративного судочинства; п. 45–48: скасування Мін’юстом рішень державного реєстратора та відновлення становища, яке існувало до такого скасування, за своїм юридичним змістом взаємопов’язані; п. 49–51: спір стосується виключно проведення державної реєстрації права власності, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право; спір виник внаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
При цьому необхідно враховувати, що згідно ч. 5 та 6 ст. 13 Закону «Про судоустрій і статус суддів», висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, не лише враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права, а й є обов’язковими для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
Таким чином, після 11 квітня ц. р. усі сумніви щодо віднесення спорів за участю Міністерства юстиції щодо оскарження його рішень чи дій, прийнятих/вчинених у порядку ст. 37 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», до юрисдикції адміністративних судів, розвіялися.
Глибоко переконаний, що розгляд таких спорів (оскарження рішень, дій Антирейдерської комісії Міністерства юстиції) адміністративними судами має значні переваги у порівнянні з іншими юрисдикціями саме в контексті належного і ефективного захисту прав та інтересів позивача.
По-перше, в адміністративному процесі знівельовано принцип змагальності сторін, натомість існує принцип офіційного з’ясування обставин у справі, де суд відіграє активну роль у процесі збирання доказів, діє презумпція протиправності рішення суб’єкта владних повноважень та його обов’язок довести суду правомірність прийнятого рішення/вчинення дій.
Новелою адміністративного процесу є норми, відповідно до яких суб’єкт владних повноважень не може посилатися на нові докази, які не були покладені в основу та не досліджувалися ним під час прийняття оскаржуваного рішення, а суд не може витребовувати докази у позивача. Однією з переваг також є те, що поряд із вимогою вирішити публічно-правовий спір відтепер можна заявити в одному провадженні вимогу про витребування майна, яке було вилучено на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, що оскаржується.
Крім того, за правилами нового КАСУ під час прийняття рішення за наслідками вирішення публічно-правового спору адміністративний суд зобов’язаний обрати найбільш ефективний спосіб захисту порушеного права, що не суперечить закону, та має право прийняти рішення щодо встановлення судового контролю за його виконанням з боку суб’єкта владних повноважень. Також, вирішуючи спір, адміністративний суд зобов’язаний мотивувати відповідність/невідповідність рішення/дій суб’єкта владних повноважень вимогам ч. 2 ст. 2 КАСУ, зокрема, чи прийняте воно (вчинені вони): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Лише за умови дотримання усіх перелічених критеріїв оцінки рішення суб’єкта владних повноважень таке рішення буде визнане судом правомірним та не буде скасоване.
Таким чином, саме адміністративні суди, на мою думку, здатні найбільш повно, своєчасно та ефективно захистити порушені внаслідок протиправних дій чи рішень органу влади права та інтереси фізичних і юридичних осіб.
Що стосується безпосередньо спорів щодо оскарження рішень та дій Антирейдерської комісії, то повноваження Міністерства юстиції у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно визначаються Законом «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 №1952-IV (з наступними змінами та доповненнями), а також постановою КМУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 25.12.2015 №1127 (зі змінами та доповненнями).
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 37 Закону №1952-ІV, рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб’єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції, його територіальних органів або до суду. Міністерство юстиції розглядає скарги: 1) на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуте на підставі рішення суду, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір); 2) на рішення, дії або бездіяльність територіальних органів Мін’юсту.
Постановою КМУ від 25.12.2015 №1128 затверджено Порядок розгляду скарг у сфері державної реєстрації. П. 2 цього Порядку встановлено, що для забезпечення розгляду скарг суб’єктом розгляду утворюються постійно діючі комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, положення та склад яких затверджуються Мін’юстом або відповідним територіальним органом. Таку комісію при Мін’юсті, відповідно до наказу міністра юстиції, було утворено та затверджено її склад 14 січня 2016 р.
До повноважень комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації належать розгляд скарги по суті та встановлення наявності чи відсутності обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення скаржника, та інших обставин, які мають значення для об’єктивного розгляду скарги, у т. ч. шляхом перевірки відомостей, що містяться у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. В п. 12 Порядку передбачено, що за результатами розгляду скарги суб’єкт розгляду на підставі висновків комісії приймає мотивоване рішення про задоволення скарги або про відмову в її задоволенні з підстав, передбачених законами, у формі наказу.
Процедура розгляду скарги по суті визначена ст. 37 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та Порядком №1128.
Тож адміністративні суди під час розгляду справ зазначеної категорії мають з’ясовувати, чи були дії комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації та Міністерства юстиції здійснені у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також чи були їх рішення прийняті на законних підставах.
Аналіз судової практики дає підстави для висновків про наявність типових недоліків у роботі комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Міністерства юстиції, які умовно можна розподілити на чотири групи.
Перша група: подання скарг, що не відповідають встановленим Законом №1952-ІV вимогам. Як приклад слід навести постанову ВС/КАС від 11.04.2018 по справі №826/5575/17 за позовом приватного підприємства до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування висновку комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України «Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень».
У межах цієї справи судом зроблено правовий висновок, відповідно до якого згідно ч. 5 ст. 37 Закону №1952-ІV скарга на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб’єкта державної реєстрації прав або територіального органу Міністерства юстиції України подається особою, яка вважає, що її права порушено, у письмовій формі. До скарги додаються засвідчені у встановленому порядку копії документів, що підтверджують факт порушення прав скаржника у результаті прийняття рішення державним реєстратором (за наявності). Скарга на рішення про державну реєстрацію прав розглядається в порядку, визначеному цим Законом, виключно за умови, що вона подана особою, яка може підтвердити факт порушення її прав у результаті прийняття такого рішення. За правилами ч. 8 ст. 37 Закону Міністерство юстиції та його територіальні органи відмовляють у задоволенні скарги, якщо вона оформлена без дотримання вимог, визначених ч. 5 цієї статті.
Таким чином, недотримання особою, яка подає скаргу, передбачених законом вимог щодо її оформлення, неподання доказів порушення внаслідок прийняття державним реєстратором рішень її прав виключає можливість розгляду скарги та є безумовною підставою для відмови у її задоволенні.
Друга група порушень: недотримання порядку повідомлення осіб про розгляд скарги. Як приклад — постанова ВС/КАС від 28.03.2018 у справі №826/19452/16 за позовом товариства до Міністерства юстиції, комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Мін’юсту за участю третіх осіб про визнання протиправним та скасування висновку Комісії з розгляду скарг у сфері державної реєстрації Міністерства юстиції України; визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України «Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень».
Під час розгляду цього спору судом констатовано, що відповідно до п. 9, 10 Порядку №1128 під час розгляду скарги по суті обов’язково запрошуються скаржник та/або його представник (за умови, якщо ним зазначено про це у скарзі), суб’єкт оскарження та інші заінтересовані особи, зазначені у скарзі або встановлені відповідно до відомостей реєстрів. Неприбуття таких осіб, яким було належним чином повідомлено про розгляд скарги, а також неотримання такими особами повідомлень про час та місце розгляду скарги з причин, що не залежать від суб’єкта розгляду скарги, не перешкоджає її розгляду. Суб’єкт розгляду скарги своєчасно повідомляє особам, запрошеним до розгляду скарги по суті, про час і місце розгляду в один з таких способів: 1) телефонограмою (якщо номер телефону зазначено у скарзі); 2) шляхом розміщення оголошення на офіційному веб-сайті Мін’юсту; 3) засобами електронної пошти (якщо адресу електронної пошти зазначено у скарзі та/або інших документах, що додаються до скарги).
При цьому, на думку колегії суддів, посилання скаржників на те, що наявність формальних порушень процедурного характеру не може бути підставою для скасування спірного наказу, є необґрунтованими, оскільки важливість дотримання і неухильного виконання процедури розгляду скарги безпосередньо пов’язана із забезпеченням права особи, інтересів якої вона стосується, на захист, зокрема надання нею відповідних пояснень з приводу правовідносин, що виникли. Тому невиконання суб’єктом влади вимог законодавства у цій частині зводить нанівець законність усієї процедури розгляду скарги та, як наслідок, прийнятого за її результатами рішення.
Третя група недоліків: пропущення строку на оскарження. Відповідно до ч. 3 ст. 37 Закону №1952-ІV, рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб’єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України та його територіальних органів протягом 60 календарних днів з дня прийняття рішення, що оскаржується, або з дня, коли особа дізналася чи могла дізнатися про порушення її прав відповідною дією чи бездіяльністю. Пропуск зазначеного строку, відповідно до ч. 8 цієї статті, є підставою для відмови в задоволенні скарги.
25 квітня 2018 р. ВС/КАС розглянув справу №821/196/17 за позовом приватного акціонерного товариства до Міністерства юстиції про визнання протиправними дій щодо складання висновку, скасування наказу та встановив, що комісія не надала належної оцінки обставинам та не встановила наявності факту порушення скаржником строків подачі скарги, розглянувши скаргу по суті.
У той же час, у справі №826/4194/16 ВС/КАС дійшов правового висновку, що факт пропуску строку оскарження у даному випадку приймати до уваги не слід, оскільки утворення та затвердження складу комісії відповідно до наказу міністра юстиції було здійснено лише 14 січня 2016 р. Отже, об’єктивно скарга до комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації не могла бути подана раніше визначення порядку діяльності цієї комісії, формування її складу та початку її роботи.
І остання умовна група недоліків пов’язана із наявністю судового спору з аналогічними вимогами. Згідно ч. 2 ст. 37 Закону №1952-ІV, Мін’юст розглядає скарги на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуто на підставі рішення суду, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір). Наявність зазначених обставин є підставою для відмови у задоволенні скарги.
У справі №826/20057/16 Вищий адміністративний суд України, скасовуючи рішення судів першої і апеляційної інстанції та приймаючи власне рішення про часткове задоволення позову, звернув увагу, що ухвалою Господарського суду Києва порушено провадження у справі про визнання недійсним договору купівлі-продажу нежилих будівель.
З цієї ухвали вбачається, що предметом оскарження є договір купівлі-продажу нерухомого майна, яке, у свою чергу, є об’єктом оскаржуваних реєстраційних дій. У зв’язку з цим колегія суддів дійшла висновку, що відповідачі, приймаючи спірні рішення, діяли всупереч вимогам п. 1 ч. 2 ст. 37 Закону №1952-ІV, який унеможливлює розгляд скарг на рішення державного реєстратора у разі існування судового спору щодо нерухомого майна.
Підсумовуючи викладене, вважаю, що діяльність Антирейдерської комісії Мін’юсту дійсно є робочим та актуальним інструментом захисту прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, незгодних із прийнятими державними реєстраторами рішеннями про державну реєстрацію прав за іншими особами. Зазначена процедура дозволяє ефективно та оперативно вирішувати проблемні питання без залучення суду, поза межами судового процесу, не чекаючи набрання рішенням суду законної сили, на що витрачається значний час. Однак необхідно обов’язково враховувати, що визначеної законодавцем благої мети можна досягти лише через суворе дотримання вимог Закону №1952-ІV та встановленої процедури і порядку розгляду скарг на рішення державних реєстраторів. Саме за таких умов та за наявності судового контролю Антирейдерська комісія ніколи не перетвориться на рейдерську!
