Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
На сьогодні з метою гарантування для суб’єктів приватного права, зокрема, суб’єктів господарювання, дотримання принципу правової визначеності як важливого елементу принципу верховенства права запровадженні обмежені строки звернення до суду. Так, відповідно до частини третьої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) для звернення до адміністративного суду суб’єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб’єкту владних повноважень право на пред’явлення визначених законом вимог.
Буквальне застосування строків звернення до суду з позовами суб’єктів владних повноважень до суб’єктів господарювання з метою застосування адміністративно-господарських санкцій або протилежних позовів суб’єктів господарювання про визнання неправомірними відповідних рішень суб’єктів владних повноважень може дозволити останнім “легалізовувати” у судовому порядку триваючі, в т.ч. грубі, порушення законодавства у сфері регулювання підприємницької діяльності. Проблема у деяких сферах має масштабний характер та є складною для вирішення.
В теорії права триваюче правопорушення розуміється, як проступок, пов’язаний з тривалим та безперервним невиконанням суб`єктом обов’язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи допустила бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності) та, відповідно, порушення закону. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку: усунення стану за якого об’єктивно існує певний обов’язок у суб’єкта, що вчиняє правопорушення; виконанням обов’язку відповідним суб’єктом; припиненням дії відповідної норми закону.
Свого часу Верховний Суд України надав судам роз’яснення щодо застосування двомісячного строку притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб за вчинення триваючого правопорушення, передбаченого Кодексом про адміністративні правопорушення. Зокрема, зазначив, що при перевірці додержання органом (посадовою особою) встановленого двомісячного строку застосування адміністративного стягнення судам слід мати на увазі, що при правопорушеннях, які тривають (самоправне зайняття жилого приміщення, порушення або невиконання встановлених правил пожежної безпеки, невиконання обов'язків по вихованню і навчанню дітей та ін.), зазначений строк обчислюється з дня виявлення правопорушення.
Аналогічні положення містяться у ст. 250 Господарського кодексу України (далі – ГК України), відповідно до якої адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.
Водночас, буквальний підхід до строків у триваючих правопорушеннях, зокрема, у разі його застосування в адміністративному судочинстві у справах за позовом суб’єкта владних повноважень про накладення адміністративно-господарських або штрафних санкцій на суб’єкта господарської діяльності, не дає можливості у повній мірі забезпечити реалізацію завдань адміністративного судочинства. Так, у ситуації, за якої суб’єкт владних повноважень пропустив встановлений ст. 122 КАС України строк звернення до адміністративного суду, останній буде позбавлений можливості зупинити триваюче правопорушення шляхом притягнення винної особи до відповідальності.
Для уникнення такої ситуації, Верховний Суд України у постанові від 25 березня 2008 року по справі № 21-2343во07 сформулював правову позицію, відповідно до якої строк притягнення до відповідальності публічно-правового характеру застосовується стосовно видів відповідальності, що мають майновий характер, зокрема, накладення фінансових санкцій, але не повинен застосовуватися стосовно заходів відповідальності, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки (зокрема, примусові заходи організаційно-правового характеру).
Тобто, це означає, що заходи майнового характеру можуть бути вжиті до правопорушника лише у межах строку застосування таких санкцій або строків звернення до суду, однак, пропуск відповідного строку не повинен стояти на заваді припинення (застосування організаційно-правових заходів) триваючої протиправної поведінки (бездіяльності) та слугувати для правопорушника засобом легалізації триваючого правопорушення (зокрема, у сфері дотримання законодавства з питань екології, будівництва, безпеки життєдіяльності та інших сфер, які зачіпають основні конституційні права громадян та стосуються публічних інтересів).
Сформульована правова позиція була врахована Верховним Судом при винесенні рішення у справі № 804/401/17 за позовом Фонду соціального захисту інвалідів до суб’єкта господарювання про стягнення пені за порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій. На момент звернення до суду суб’єкт господарювання припинив правопорушення та сплатив адміністративно-господарські санкції у повному обсязі. Між тим, суди першої та апеляційної інстанцій у цій справі задовольнили позов Фонду, не зважаючи на те, що звернення до адміністративного суду після виявлення порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій надійшло від суб’єкта владних повноважень з порушенням встановленого статтею 122 КАС України строку.
Верховний Суд виходив з положень статті 250 ГК України, в якій законодавець встановив граничні строки застосування адміністративно-господарських санкцій до суб'єктів господарювання за порушення зазначеними суб'єктами встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності.
Фактично у наведеній статті містяться два строкових обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після спливу одного року з дня вчинення порушення суб'єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності.
Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення уповноваженим органом державної влади або органом місцевого самоврядування порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності.
Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку про те, що при виявленні факту вчинення суб'єктом господарювання порушення відповідний суб'єкт владних повноважень має діяти в межах граничних строків, встановлених частиною першою статті 250 ГК України. Закінчення будь-якого з встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративно-господарських санкцій може бути підставою, що виключає можливість застосування таких санкцій до суб’єкта, що вчиняє триваюче правопорушення.
У зв’язку з цим, Верховний Суд у цій справі скасував рішення судів попередніх інстанцій та залишив адміністративний позов без розгляду на підставі пропуску строків звернення до адміністративного суду, встановленого у ст. 122 КАС України. При цьому, Суд зробив висновок, відповідно до якого стягнення адміністративно-господарських санкцій та пені за порушення строків їх сплати в судовому порядку здійснюється в межах строків звернення до суду, визначених КАС України.
При розгляді справи № 464/2638/17 за позовом районної державної адміністрації до Державної архітектурно-будівельної інспекції з вимогою скасувати декларацію про готовність до експлуатації об'єкта, як таку, що містить недостовірну інформацію та є підставою вважати об’єкт самочинним будівництвом, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що за своєю юридичною природою реєстрація декларації про готовність об'єкта до експлуатації, яка містить недостовірну інформацію щодо дозвільних документів, як і самочинне будівництво, факт якого встановлений у судовому рішенні в іншій справі, - це правопорушення, які носять триваючий характер. За таких обставин та враховуючи, що на дату звернення позивача до суду не припинили існувати підстави для такого звернення, Верховний Суд вказав на безпідставність твердження про порушення позивачем, встановлених КАС України, строків звернення до суду.
З приводу застосування строків притягнення до відповідальності суб’єктів господарської діяльності Конституційний Суд України (справа про відповідальність юридичних осіб) у рішенні від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001 зазначив, що притягнення до юридичної відповідальності має здійснюватися у певному порядку, на підставі процесуальних норм, що регламентують провадження у справі про порушення юридичними особами норм законодавства.
Крім того, Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що стан регулювання притягнення юридичних осіб до відповідальності, зокрема, щодо визначення строків застосування до них заходів впливу, є неповним і таким, що не відповідає конституційному визначенню України як правової держави. При цьому, законодавець може диференціювати строки притягнення до відповідальності, процедуру застосування заходів впливу до порушників законодавства залежно від особливостей суспільних відносин, що регламентуються зазначеним законодавством.
Таким чином, особливостями застосування строків звернення суб’єктів владних повноважень до адміністративного суду у справах, пов’язаних з триваючими правопорушеннями, є:
1) триваюче правопорушення передбачає перебування у стані безперервного тривалого вчинення особою протиправних дій (бездіяльності), у зв’язку із чим, зазвичай, це не повинно вважатися пропуском встановленого законом строку звернення до адміністративного суду з позовом суб`єкта владних повноважень стосовно притягнення правопорушника до юридичної відповідальності і це, також, не може бути однозначною підставою для відмови у застосуванні державою примусових заходів, спрямованих на припинення такого правопорушення;
2) встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення та, відповідно, здійснення незаконної діяльності (бездіяльності);
3) строк притягнення до відповідальності публічно-правового характеру встановлюється передусім щодо форм відповідальності майнового (фінансового) характеру та, як правило, не повинен застосовуватися стосовно вжиття заходів юридичної відповідальності, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки.
