Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
Статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом (частина перша); кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга).
Із зазначеною конституційною гарантією узгоджуються положення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17.07.1997 № 475/97-ВР, згідно з якими кожен має право на розгляд його справи судом.
Згідно з висновком Конституційного Суду України, що міститься у рішенні від 24.12.2004 № 22-рп/2004, головним обов`язком держави, відповідно до частини другої статті 3 Конституції України, є утвердження і забезпечення прав і свобод людини; таке забезпечення, крім усього іншого, потребує законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод.
Згідно з позицією Конституційного Суду України, яка сформульована у рішенні від 25.12.1997 № 9-зп, частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші утиски прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі статтею 64 Конституції України, не може бути обмежене.
У рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов’язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур), в тому числі, вимог стосовно оформлення позовних заяв, скарг та інших документів, що подаються до суду.
У цьому аспекті, складним питанням, що виникає на практиці, є порядок реалізації вимоги процесуального закону, яка зобов’язує представника особи підтвердити суду наявність права вчиняти від імені такої особи певні процесуальні дії, зокрема, подавати позов, апеляційну та касаційну скарги.
Згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду реалізація права на звернення до суду є процесуальною дією, яка має здійснюватися самою особою у порядку самопредставництва або її процесуальним представником (постанови від 13 березня 2018 року у справі № 914/2772/16; від 21 березня 2018 року у справі № 914/2771/16).
У рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 зроблено висновок, що за правовою природою представництво в суді є правовідносинами, в яких одна особа (представник) на підставі певних повноважень виступає від імені іншої особи (довірителя) і виконує процесуальні дії в суді в її інтересах, набуваючи (змінюючи, припиняючи) для неї права та обов'язки.
Таким чином, обов’язок суду перевірити належність доказів наявності у представника права вчиняти конкретну процесуальну дію зумовлений, головним чином тим, що такий представник виступає самостійно в суді від імені довірителя (особи, яка відмовилася захищати в суді свої права в порядку самопредставництва) і виконує процесуальні дії виключно в інтересах довірителя, набуваючи (змінюючи, припиняючи) для нього права та обов'язки.
Відповідно до частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.
Згідно з частиною першою статті 57 КАС України, представником у суді може бути адвокат або законний представник.
Взаємовідносини між довірителем та представником, як правило, мають договірний характер.
Згідно з частинами першою та третьою статті 237 Цивільного кодексу України (далі — ЦК України) представництвом є правовідношення, в якому одна сторона (представник) зобов'язана або має право вчинити правочин від імені другої сторони, яку вона представляє; представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавства.
Згідно з частиною першою статті 240 ЦК України, представник зобов'язаний вчиняти правочин за наданими йому повноваженнями особисто; він може передати своє повноваження частково або в повному обсязі іншій особі, якщо це встановлено договором або законом між особою, яку представляють, і представником, або якщо представник був вимушений до цього з метою охорони інтересів особи, яку він представляє.
Відповідно до положень статей 248, 249 ЦК України, представництво за довіреністю припиняється, зокрема, у разі скасування довіреності особою, яка її видала.
Згідно з частиною третьою статті 26 Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність", повноваження адвоката як захисника або представника в господарському, цивільному, адміністративному судочинстві, кримінальному провадженні, розгляді справ про адміністративні правопорушення, а також як уповноваженого за дорученням у конституційному судочинстві підтверджуються в порядку, встановленому законом.
На практиці трапляються непоодинокі випадки повернення судом процесуальних документів, що подані особою не особисто, а через представника. Такі процесуальні випадки зазвичай зумовлені тим, що документ підписано не адвокатом (якщо законом встановлено таку вимогу); адвокат не надав доказів наявності статусу адвоката; адвокат не оформив ордер відповідно до унормованих вимог.
Крім того, у деяких випадках, адвокати не підтверджують своїх повноважень на підписання відповідного документа, який подано до суду, шляхом надання завіреної належним чином копії договору про надання правової допомоги чи витягів з нього (тобто не надають суду належного доказу на підтвердження рішення довірителя реалізувати своє право на суд у певній формі не самостійно, а через представника, та, відповідно, обсяг повноважень, наданий такому представнику).
Згідно з імперативними вимогами пункту 3 частини четвертої статті 169, пункту 2 частини першої статті 240, пункту 1 частини четвертої статті 298 та пункту 1 частини п'ятої статті 332 КАС України, позовна заява, апеляційна та касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем, якщо такий документ підписаний особою, яка не має права її підписувати. При цьому важливо звернути увагу на той момент, що відповідно до положень КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) подані до суду процесуальні документи, до яких не додано довіреність чи інший документ, що підтверджує повноваження представника, підлягали залишенню без руху.
Так, відповідно до вимог нової редакції КАС України Верховний Суд, якщо до касаційної скарги не додано документ, що підтверджує наявність у представника права на підписання такого документу, відмовляє у прийнятті касаційної скарги, повертає скаржнику касаційну скаргу, надсилає учасникам справи копію ухвали про повернення касаційної скарги, а також роз’яснює скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права на повторне звернення до касаційного суду.
Позиція Верховного Суду щодо застосування пункту 1 частини п’ятої статті 332 КАС України та повернення касаційних скарг, які підписані особами, право на підписаннях яких не підтверджені, сформовані, зокрема, в ухвалах від 26 липня 2018 року у справі № 809/258/18 (наданий ордер не містить відомостей про обмеження правомочності адвоката, встановлені угодою про надання правової допомоги, а ордер не скріплено печаткою юридичної особи, тоді як наявний у матеріалах скарги договір про надання правової допомоги укладено із Адвокатським об'єднанням), від 14 вересня 2018 року у справі № 826/7342/18 (ордер уповноважує представника на надання правової допомоги у Верховному Суді України та не надає таких повноважень щодо Верховного Суду, який відповідно до статті 327 КАС України є судом касаційної інстанції в адміністративних справах), від 03 жовтня 2018 року у справі № 826/7342/18 (до касаційної скарги не додано документів, які б підтверджували волевиявлення особи на надання повноважень адвокату щодо його представництва у Верховному Суді та права підпису процесуальних документів, які подаються до суду, та які могли б надати можливість суду перевірити обсяг наданих повноважень; надано ордера, який не містить обов'язкових реквізитів), від 22 жовтня 2018 року у справі № 815/1801/18 (копія довіреності, видана у порядку передоручення Головним територіальним управлінням юстиції особі на представництво в судах загальної юрисдикції України інтересів Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України їх посадових осіб не посвідчена нотаріально), від 12 грудня 2018 року у справі № 9901/939/18 (подана до суду копія ордеру не є документом, що підтверджує повноваження адвоката на представництво в суді, оскільки в ньому не зазначено конкретної назви органу, у якому надається правова допомога адвокатом; а також не вказано адреси робочого місця адвоката).
Таким чином, суд зобов’язаний перевірити щонайменше дві складові представництва, а саме, факт наявності повноважень на представництво інтересів певної особи та, окремо, обсяг таких повноважень, а саме: право на звернення з відповідним процесуальним документом до відповідного суду (інстанції) у конкретний момент часу.
Таке право представника на звернення від імені довірителя може бути підтверджено лише документом, який демонструє дійсне волевиявлення учасника справи на надання повноважень конкретному адвокату, та є належним доказом, що дозволяє суду перевірити весь обсяг наданих повноважень.
Згідно з позицією Верховного Суду, сформованою у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 811/1507/18, повноваження представника, яким є адвокат, повинні бути підтверджені оригіналом ордеру виданого на ведення справи в суді або довіреністю; по-друге, ордер на відміну від довіреності не вказує обсяг повноважень, наданих адвокату; повноваження адвоката, зокрема, в даному випадку щодо підписання апеляційної скарги, повинно підтверджуватись домовленістю сторін у договорі про надання правової допомоги, який засвідчує існування між клієнтом та адвокатом домовленості стосовно об'єму наданих йому повноважень, шляхом окремого визначення такої дії у договорі.
Згідно з імперативними вимогами частини п’ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Особливості представництва в адміністративному судочинстві передбачено, серед іншого, частиною четвертою статті 59 КАС України, згідно з якою повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданими відповідно до Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність".
Відповідно до частини першої статті 26 цього Закону документами, що посвідчують повноваження адвоката на надання правової допомоги, можуть бути: 1) договір про надання правової допомоги; 2) довіреність; 3) ордер; 4) доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.
Відмінністю цих чотирьох документів є те, що три з них (договір, довіреність та доручення) одночасно підтверджують і факт наявності у повіреного права бути представником, і обсяг такого представництва (це зумовлено тим, що ці документи, зазвичай, є двосторонніми та містять підпис довірителя). У свою чергу, ордер є одностороннім документом, що самостійно (без договору) може підтверджувати лише факт наявності у повіреного права бути представником та не містить інформації про обсяг такого представництва.
Згідно з частиною другою статті 26 Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність", ордер — письмовий документ, що у випадках, встановлених цим Законом та іншими законами України, посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги; ордер видається адвокатом, адвокатським бюро або адвокатським об'єднанням та повинен містити підпис адвоката; Рада адвокатів України затверджує типову форму ордера.
Відповідно до пункту 4 Положення про ордер, на надання правової допомоги та порядок ведення реєстру ордерів, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2012 року № 36, зі змінами, внесеними рішенням Ради адвокатів України від 27 травня 2017 року № 151, ордер видається адвокатом, адвокатським бюро, адвокатським об'єднанням та повинен містити обов'язкові реквізити, передбачені цим Положенням.
Згідно з пунктом 15 цього Положення, ордер містить, зокрема, такий реквізит як посилання на договір про надання правової допомоги, номер (у випадку наявності) та дату цього документа.
Таким чином, суд може виконати імперативну вимогу процесуального закону та перевірити наявність права в довірителя на підписання конкретного документу лише за умови, якщо разом з ордером додано завірену належним чином копію договору про надання правової допомоги (витягу з договору), про який зазначено у такому ордері.
Такий підхід узгоджується також з положеннями частини першої статті 26 Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність", згідно з якою адвокатська діяльність здійснюється на підставі договору про надання правової допомоги. При цьому Закон визначає ордер лише як один з документів, що посвідчують повноваження адвоката на надання правової допомоги.
Зазначений підхід також ґрунтується на імперативних вимогах статей 55, 57 КАС України, статей 237, 240 ЦК України, та, головним чином, спрямований на забезпечення інтересів особи, яка прийняла рішення брати участь у судовому процесі через представника, на гарантування захисту її інтересів цим представником в межах наданих йому повноважень, що, у свою чергу, забезпечує справедливе і ефективне судочинство.
Згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду (ухвала від 12 січня 2018 року у справі № К/800/28757/13), є неприйнятним поданий до суду від імені довірителя документ, який хоча і підписаний довірителем з наданою копією ордера, проте всупереч вимогам процесуального закону до якого не долучено копії витягу з договору, у якому зазначаються повноваження адвоката як представника або обмеження його прав на вчинення окремих процесуальних дій, засвідченого підписом сторін.
Також варто взяти до уваги практику Європейського суду з прав людини, сформульовану в рішеннях від 20 травня 2010 року у справі "Пелевін проти України" (пункт 27), від 30 травня 2013 року у справі "Наталія Михайленко проти України" (пункт 31), де зазначено, що право на доступ до суду не є абсолютним та може підлягати обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою: регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
Згідно з іншою позицією Європейського суду з прав людини, сформованою у пункті 55 справи "Креуз проти Польщі", обмеження, накладене на доступ до суду, буде несумісним із пунктом першим статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законної мети або коли не існує розумної пропорційності між застосованими засобами та законністю цілі, якої прагнуть досягти ("Kreuz v. Poland" № 28249/95).
ВИСНОВКИ
- Конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов’язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур), в тому числі, вимог стосовно оформлення позовних заяв, скарг та інших документів, що подаються до суду.
- Обов’язок суду перевірити належність доказів наявності у представника права вчиняти конкретну процесуальну дію зумовлений, головним чином тим, що такий представник виступає самостійно в суді від імені довірителя (особи, яка відмовилася захищати в суді свої права в порядку самопредставництва) і виконує процесуальні дії виключно в інтересах довірителя, набуваючи (змінюючи, припиняючи) для нього права та обов'язки.
- Суд зобов’язаний перевірити щонайменше дві складові представництва, а саме, факт наявності повноважень на представництво інтересів певної особи та, окремо, обсяг таких повноважень, а саме, право на звернення з відповідним процесуальним документом до відповідного суду (інстанції) у конкретний момент часу.
- Таке право представника на звернення від імені довірителя може бути підтверджено лише документом, який демонструє дійсне волевиявлення учасника справи на надання повноважень конкретному адвокату, та є належним доказом, що дозволяє суду перевірити весь обсяг наданих повноважень.
- Особливістю чотирьох документів, які відповідно до чинного законодавства посвідчують повноваження адвоката на надання правової допомоги, є те, що три з них (договір, довіреність та доручення) одночасно підтверджують і факт наявності у повіреного права бути представником, і обсяг такого представництва (це зумовлено тим, що ці документи, зазвичай, є двосторонніми та містять підпис довірителя). У свою чергу, ордер є одностороннім документом, що може самостійно (без договору) підтверджувати лише факт наявності у повіреного права бути представником та не містить інформації про обсяг такого представництва.
- Суд може виконати імперативну вимогу процесуального закону та перевірити наявність права в довірителя на підписання конкретного документу лише за умови, якщо разом з ордером додано завірену належним чином копію договору про надання правової допомоги (витягу з договору), про який зазначено у такому ордері. Такий підхід грунтується на імперативних вимогах закону та головним чином, спрямований на забезпечення інтересів особи, яка прийняла рішення брати участь у судовому процесі через представника, гарантування захисту її інтересів цим представником в межах наданих йому повноважень, що, у свою чергу, забезпечує справедливе і ефективне судочинство.
- Звернення до суду з використанням правничої допомоги інших осіб, зокрема, адвоката, при реалізації права на справедливий суд (стаття 131-2 Конституції України, статті 16, 57 Кодексу адміністративного судочинства України та стаття 10 Закону України "Про судоустрій і статус суддів") передбачає надання до суду належних доказів дійсної волі особи, що є учасником справи, на уповноваження іншої особи на право надання правничої допомоги.
- Такі докази повинні виключати будь-які сумніви стосовно справжності та чинності такого уповноваження на момент вчинення певної процесуальної дії (докази повинні бути в оригіналі або у формі копії, якісно оформленої особою, що є учасником справи), а також стосовно охоплення такої дії дійсним колом повноважень представника, що делеговані йому особою, що реалізує право на справедливий суд.
- Представник повинен демонструвати повагу до суду, підтверджуючи наявність повноважень на представництво, а також не позбавляти довірителя права знати про дії представника, зокрема, стосовно звернення з позовом, апеляційною або касаційною скаргами.
- Повернення, наприклад, Верховним Судом касаційної скарги з огляду на підписання її особою, повноваження якої не підтверджені, та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд у формі касаційного оскарження судового рішення учасником справи особисто або через представника.
