Вирішення виключної правової проблеми як спосіб забезпечення однакового застосування норм права

Ян Берназюк, 
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Нещодавно у процесуальному законодавстві було запроваджено такий інститут, як «виключна правова проблема», та визначено Велику Палату Верховного Суду як відповідального суб’єкта за вирішення цього важливого елемента правового поля, спрямованого на забезпечення однакового застосування норм права.

Згідно з положеннями статей 37 та 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Велика Палата Верховного Суду як постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду забезпечує, зокрема, у визначених законом випадках здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.

Положеннями частини п’ятої статті 346 КАС України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики. Аналогічні положення передбачені також у частині п’ятій статті 434-1 КПК України, частині п’ятій статті 302 ГПК України та частині п’ятій статті 403 ЦПК України.

Таким чином, у КАС України до основних функцій Великої Палати Верховного Суду віднесено, крім питань предметної юрисдикції та відступу від висновків Верховного Суду України, також розгляд у касаційному порядку справ, що містять виключну правову проблему.

Це, у свою чергу, дозволяє стверджувати, що Велика Палата Верховного Суду (відповідно до частини четвертої статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» сформована із суддів касаційного адміністративного, господарського, кримінального та цивільного судів) вирішує, головним чином, справи, в яких під загрозу може бути поставлене однакове застосування судами норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Так, згідно з офіційною інформацією протягом 2018 року на розгляд Великої Палати Верховного Суду надійшло 2600 справ, з них, зокрема, 1300 – юрисдикційні спори, 190 справ, у яких суди вважали за необхідне відійти від висновків Верховного Суду України, та 80 справ, у яких касаційні суди виявили ознаки виключної правової проблеми. При цьому лише Касаційний цивільний суд протягом 2018 року передав на розгляд Великої Палати 34 справи для прийняття рішення про відступ від висновку Верховного Суду України та 27 – вирішення виключної правової проблеми.

Слід зазначити, що правильне застосування положень частини п’ятої статті 346 КАС України, в частині розуміння терміну «забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики», має також безпосереднє значення і для правильного застосування так званих процесуальних фільтрів, оскільки згідно з положеннями частини п’ятої статті 329 та частини третьої статті 333 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності, крім випадків, якщо касаційна скарга стосується питання права, яке має «фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики»; суд відмовляє у відкритті касаційного провадження, якщо рішення касаційного суду за наслідками розгляду такої скарги не може мати значення «для формування єдиної правозастосовчої практики». Аналогічні положення містяться також у ГПК України та ЦПК України.

Інститут «виключна правова проблема» має певну схожість із механізмом звернення до Європейського суду з прав людини щодо надання консультативного висновку з принципового питання, яке стосується тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод або протоколами до неї. Процедура надання такого висновку передбачена у Протоколі № 16 до Конвенції від 2 жовтня 2013 року (ратифікований згідно із Законом № 2156‑VIII від 5 жовтня 2017 року; набрав чинності для України 1 серпня 2018 року).

Відповідно до пункту 6 Керівних принципів щодо впровадження процедури надання консультативного висновку, встановленої Протоколом № 16 Конвенції (затверджені на Пленарному засіданні Суду 18 вересня 2017 року) в провадженні про надання консультативного висновку Суд не може розглядати абстрактні питання положень Конвенції, а тому (1) запит щодо надання консультативного висновку повинен випливати з розгляду справи у національних судах, які наразі розглядаються найвищим судом або судовою установою; (2) висновок, на отримання якого подається запит, повинен стосуватися питань або принципових питань, які передбачають тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією або протоколами до неї, і які вважаються відповідним судом або судовим органом необхідними для вирішення справи.

У свою чергу, у підготовленому за підтримки Ради Європи дослідженні «Впровадження в Україні Протоколу № 16 до Європейської конвенції з прав людини: порівняльний аналіз законопроектів» (вересень 2018 р.) міститься висновок про те, що «принципове питання трактування чи застосування Конвенції» виникає в ситуації, за якої справа, що перебуває на розгляді, порушує нове питання з Конвенції; обставини справи унеможливлюють однозначне застосування практики ЄСПЛ; практика ЄСПЛ є суперечливою.

Як уже було зазначено, категорія «виключна правова проблема» є новелою процесуального законодавства.

Процесуальні кодекси та інші законодавчі акти не містять визначення (унормування) цього поняття, яке є оціночними, а також будь-яких характерних критеріїв його визначення, що вимагає саме від Великої Палати Верховного Суду та касаційних судів забезпечення вироблення єдиної судової практики шляхом надання відповідного тлумачення (правозастосування).

Ці питання є «домашнім завданням» для науковців, розробки яких були б досить корисними для судової практики. Важливо зазначити, що згідно з положеннями частини сьомої статті 347 КАС України після передачі справи на розгляд Великої Палати визначений у ній суддя-доповідач у разі необхідності звертається до відповідних фахівців Науково-консультативної ради при Верховному Суді стосовно підготовки наукового висновку щодо застосування норми права, питання щодо якого стало підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати.

Слід зазначити, що, крім понять «фундаментальне значення» (стаття 328), «єдина правозастосовча практика» (статті 328, 333, 346), «виключна правова проблема» (стаття 348), нерозкритими у процесуальних кодексах також є поняття «значний суспільний інтерес» (ст. 257, 328), «виняткове значення для учасника справи» (стаття 328), а також «правильне застосовування судом норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів» (стаття 333).

Таким чином, поняття «виключна правова проблема» містить певні складності в його розумінні (правозастосуванні) як судами, так і учасниками справи.

Відповідно до частини четвертої статті 347 КАС України про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідний касаційний суд постановляє ухвалу із обґрунтуванням того, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Велика Палата Верховного Суду вже сформувала певну практику стосовно відповідного обґрунтування та прийнятності справ, які володіють ознаками тих, у межах яких є необхідність відповідно до частини п’ятої статті 346 КАС України вирішити виключну правову проблему і це необхідно для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

В ухвалі від 19 лютого 2018 року про прийняття до розгляду справи та постанові від 4 липня 2018 року у справі № 826/1476/15 встановлено, що про наявність у цій справі виключної правової проблеми та очевидність необхідності формування єдиної правозастосовчої практики за цією категорією справ свідчить: відсутність єдиного правового висновку Верховного Суду України щодо застосування статті 38 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»; наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному; велика кількість подібних справ, які перебувають на розгляді адміністративних судів.

В іншій ухвалі – від 7 червня 2018 року у справі № 826/13768/16 прийнятними визнано такі аргументи: існує необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України від 3 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14 правового висновку, який унеможливлює ефективний захист інтересів держави в адміністративному судочинстві; є необхідність забезпечення в публічних правовідносинах справедливого балансу між приватними інтересами окремих осіб та публічними інтересами суспільства, які репрезентує держава, у питанні обчислення строку для звернення суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду.

В ухвалі від 12 липня 2018 року у справі № 810/1224/17 прийнятними визнано такі аргументи: при вивченні судової практики в цій категорії справ було виявлено неоднакове застосування норм права щодо строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, а саме статті 148 КЗпП України та статті 74 Закону України «Про державну службу», якими передбачено різні строки притягнення до дисциплінарної відповідальності; в Єдиному державному реєстрі судових рішень розміщені рішення в справах № 826/7243/16 та № 810/819/17 (переглядалися, в тому числі, і Верховним Судом України), у яких сторони та предмет спору ті ж самі, що й у справі № 810/1224/17.

При цьому Велика Палата Верховного Суду визнала неприйнятними відповідно до частини п’ятої статті 346 КАС України направлені до неї справи № 826/19939/16, № 638/11484/17 та № 757/172/16-ц.

Так, в ухвалі від 26 березня 2018 року у справі № 826/19939/16 зазначено: відповідно до статті 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень; суд касаційної інстанції, яким відповідно до статті 38 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статті 327 КАС України є Верховний Суд, забезпечує сталість та єдність судової практики в порядку та спосіб, визначені процесуальним законом; підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права; до повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема, належить вирішення питань про правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, їх тлумачення при вирішенні юридичних спорів в адміністративних справах чи проблем щодо забезпечення захисту прав, свобод або інтересів; реалізація таких повноважень пов’язана з наявністю правових проблем; правовідносини в цій справі, що виникли на стадії касаційного розгляду (неоднакове застосування законодавства при вирішенні спорів про скасування податкових повідомлень-рішень, а також неоднозначність оцінки судами доказів при встановленні факту реальності господарських операцій та вірогідності їх здійснення), можуть бути вирішені Касаційним адміністративним судом як належним судом.

В ухвалі від 4 червня 2018 року у справі № 638/11484/17 зроблено такі висновки: виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів; кількісний вимір ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності; факт неврахування судами попередніх інстанцій постанов Верховного Суду України (у справах № 21‑195а15, № 21-635а15, № 800/20/15 і № 800/24/15) не свідчить про наявність кількісних і якісних критеріїв наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

В ухвалі від 30 жовтня 2018 року у справі № 757/172/16-ц також зазначено, що виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів; з погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; аналіз судової практики не свідчить про наявність протилежних і суперечливих судових рішень та глибоких і довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами.

Таким чином, для віднесення справи до такої, що містить виключну правову проблему, і її вирішення необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа, щонайменше, повинна володіти декількома з таких ознак:

• справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
• встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
• існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;
• існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:
• немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
• невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;
• встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;
• наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.

ВИСНОВКИ:

1. Виключно до компетенції Великої Палати Верховного Суду віднесено питання вирішення виключної правової проблеми, яка сформована відповідним касаційним судом та відповідає двом обов’язковим ознакам: спрямованість на розвиток права загалом та спрямованість на формування єдиної правозастосовчої практики.
2. Віднесення до повноважень Великої Палати Верховного Суду розгляду справ, пов’язаних з предметною юрисдикцією, відступу від правових висновків Верховного Суду України та вирішення виключних правових проблем, дозволяє стверджувати, що саме цей судовий орган виконує функцію гаранта додержання принципу єдності судової практики та розвитку національного права саме засобами правосуддя. Суттєвою перевагою Великої Палати Верховного Суду є те, що до її складу входять судді касаційних судів усіх юрисдикцій.
3. Вирішення виключної правової проблеми дає змогу забезпечувати дотримання в Україні гарантованих, зокрема, статтями 8, 129 Конституції України та статтями 2, 6 КАС України, основних засад (принципів) адміністративного судочинства, а саме верховенства права та її невід’ємного елементу – принципу правової визначеності.
4. Основна мета вирішення виключної правової проблеми полягає у забезпеченні єдності практики як однієї з основних форм реалізації принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судових рішень. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх громадян перед законом і судом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб та є також запорукою довіри громадян до судової влади.
5. Вирішуючи виключну правову проблему, Суд на прикладі конкретної справи роз’яснює зміст (розуміння) певної норми акта законодавства або сукупності відповідних норм, в аспекті їх розуміння та реалізації на практиці в інших справах із вказівкою на обставини, що потрібно враховувати при застосуванні певної норми права, але не нав’язуючи при цьому судам нижчої інстанції результату вирішення конкретної судової справи.
6. Значення рішень, які спрямовані на вирішення виключної правової проблеми, полягає в тому, що сформована правова позиція має обов’язкове значення не лише для учасників справи, а й для суддів під час вирішення інших справ аналогічного характеру.
7. Саме в таких рішеннях повною мірою виявляється призначення Верховного Суду як «суду права», а не «повторної апеляції», оскільки відбувається розгляд справи, що має найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави. Призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні – це насамперед сформувати обґрунтовану правову позицію щодо застосування надалі всіма судами конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом, і таким чином спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування (вказати напрям, у якому слід здійснювати вибір правової норми).
8. Наявність виключної правової проблеми надає касаційному суду насамперед право (не покладає на нього обов’язок) передати справу, яка відповідає визначеним процесуальним законом та судовою практикою критеріям, на розгляд Великої Палати Верховного Суду. У кожному випадку прийняття рішення про звернення до Великої Палати Верховного Суду з питанням вирішення виключної правової проблеми касаційний суд має попередньо вивчити цю проблему та перевірити наявність відповідних критеріїв для віднесення проблеми саме до категорії тих, що містять виключну правову проблему, і її вирішення необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
9. Інститут «виключної правової проблеми» вже показав свою високу ефективність. Наприклад, згідно з даними ЄДРСР станом на 20 лютого 2019 року на постанову Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі № 826/1476/15 вже зроблено посилання у 319 рішеннях судів першої інстанції, 421 постанові суду апеляційної та 273 – касаційної інстанції.
10. До найскладніших виключних правових проблем, які можуть виникнути в найближчому майбутньому перед Великою Палатою Верховного Суду, слід віднести такі: співвідношення принципу верховенства права та принципу забезпечення національної безпеки; дотримання балансу (співвідношення) інтересів особи, суспільства та держави; застосування строків у спорах, пов’язаних із захистом особою соціальних прав; дією закону в часі; виробленням єдиних підходів до питання подолання колізій у праві тощо.