Про позови, які не підлягають судовому розгляду

Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Досить часто в теоретичній і практичній площинах виникають дискусії стосовно того, чи правомірно адміністративний суд відмовляє у відкритті провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, який передбачає, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Пов’язана з цією і ситуація, за якої суд закриває провадження відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України на підставі того, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Поширені також випадки, коли суд, відмовляючи у відкритті провадження чи закриваючи провадження у справі, не зазначає, в порядку якого судочинства повинен бути вирішений спір, з огляду на те, що спір взагалі не підлягає вирішенню в судах. При цьому, згідно з вимогами ч. 1 ст. 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, що «позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства», суд повинен роз’яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (аналогічне положення міститься в ч. 6 ст. 170 КАС України щодо відмови у відкритті провадження).

Стосовно таких справ і застосування зазначених положень КАС України вже вироблена стала практика Великої Палати Верховного Суду, про яку йтиметься нижче.

У справах, що не підлягають судовому розгляду, посилання позивачів на обґрунтування обов’язку суду вирішити спір, що зазначений у позові, як правило, зводяться до такого.

Право особи на доступ до правосуддя гарантоване ст. 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до наведеної статті Конституції України, кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб.

Свою позицію щодо застосування Конституції України при здійсненні правосуддя Верховний Суд України свого часу відобразив у постанові Пленуму «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року №9. Зокрема, в п. 8 цієї постанови зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124 Конституції), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. Ст. 55 Конституції України кожній людині гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.

У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до ч. 1 і 3 ст. 124 Основного Закону України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Згідно з ч. 1 та 5 ст. 125 Конституції України, судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з ч. 1 і 2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в ст. 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов'язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов'язаної з його або її правами та обов'язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), серія А №18, п. 28–36).

Згідно з ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб з суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Позиція суду при відмові у відкритті провадження у досліджуваній категорії справ або закритті вже відкритого провадження полягає в такому.

Відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 160 КАС України, у позовній заяві зазначаються зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів — зміст позовних вимог щодо кожного з  них. Крім того, згідно з ч. 2 ст. 9 цього Кодексу, суд розглядає адміністративні справи не інакше, як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Згідно з п. 9 ч. 3 ст. 2 КАС України, до основних засад (принципів) адміністративного судочинства віднесено, зокрема, неприпустимість зловживання процесуальними правами. У свою чергу, ст. 45 Кодексу встановлює, що учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами; зловживання процесуальними правами не допускається. З урахуванням конкретних обставин справи суд може визнати зловживанням процесуальними правами дії, що суперечать завданню адміністративного судочинства, зокрема, подання завідомо безпідставного позову, позову за відсутності предмета спору або у спорі, який має очевидно штучний характер.

У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади,  місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов’язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; п. 33).

Суд також враховує вже зазначену позицію Європейського суду з прав людини у справі «Голдер проти Сполученого Королівства», згідно з якою саме «небезпідставність» доводів позивача про неправомірність втручання в реалізацію його прав є умовою реалізації права на доступ до суду. У п. 30–32 рішення у справі «Наталія Михайленко проти України» (заява №49069/11) Суд повторює, що п. 1 ст. 6 Конвенції гарантує кожному право на подання до суду скарги, пов’язаної з його або її правами та обов’язками цивільного характеру (див. рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), п. 36, Series A №18). На це «право на суд», в якому право на доступ до суду є одним з аспектів, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання в реалізацію його або її прав цивільного характеру є неправомірним, та скаржиться на те, що відповідно до п. 1 ст. 6 Конвенції йому не було надано жодних можливостей подати до суду скаргу (див. серед іншого (inter alia), рішення у справах «Рош проти Сполученого Королівства» (Roche v. the United Kingdom), заява №32555/96, п. 117, та «Салонтаджі-Дробняк проти Сербії» (Salontaji-Drobnjak v. Serbia), заява №36500/05, п. 132). Право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду «за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб» (див. рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ешингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), п. 57, Series A №93). Встановлюючи такі правила, договірна держава користується певною свободою розсуду, однак обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Крім того, обмеження не відповідає п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо немає розумного співвідношення між засобами, що застосовуються, та метою, якої прагнуть досягти (див. рішення у справі «Кордова проти Італії» (№1) (Cordova v. Italy (no. 1)), заява №40877/98, п. 54, та рішення у справі «Фаєд проти Сполученого Королівства» (Fayed v. the United Kingdom), п. 65, Series A № 294-B). 

Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених ст. 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (див. рішення у справі «Принц Ліхтенштейну Альберт-Адам ІІ проти Німеччини» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany) [ВП], заява №42527/98, п. 45). У п. 54 рішення у справі «Креуз проти Польщі (Kreuz v. Poland, заява №28249/95) Суд також погодився, що можуть бути справи, в яких майбутній позивач повинен мати попередній дозвіл до того, як йому дозволять процедуру подання позову (див. рішення суду у справі «Ашингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), серія A, №93, п. 59).

Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (висновок, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі №800/301/16).

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (висновок,  сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17-а; провадження №11-1081апп18).

При вирішенні питання щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі за п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті ч. 3 ст. 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Суд правомірно не роз'яснив, до якого суду слід звертатися з таким позовом (правову позицію висловлено, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі №9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18, від 5 лютого 2019 року у справі №9901/638/18 та від 27 лютого 2019 року у справі №9901/798/18).

Усі позови, які не підлягають судовому розгляду, умовно можна поділити на чотири категорії: 

1. Позови до Президента України або Верховної Ради України як політичних органів, які формуються шляхом всеукраїнських виборів, з позовною вимогою, яка не стосується безпосередньої управлінської діяльності цих суб’єктів владних повноважень;
2. Позови, в яких заявник обрав неефективний (передчасний) спосіб захисту за наявності альтернативного ефективного способу захисту;
3. Позови, в яких заявник обрав неправовий (штучний) спосіб захисту;
4. Позови, в яких заявник обрав спосіб захисту, для якого законом визначено спеціальний порядок або встановлено обмеження стосовно суб’єкта звернення з відповідним позовом.

Перша категорія справ стосується позовів до Президента України або Верховної Ради України як політичних органів, які формуються шляхом всеукраїнських виборів, з вимогою, яка не стосується безпосередньої управлінської діяльності цих суб’єктів владних повноважень. Слід зазначити, що в таких спорах певним чином презюмується конституційність певних рішень, дій чи бездіяльності Президента України або Верховної Ради України як політичних органів та, відповідно, непоширення на такі спори (правовідносини) компетенції адміністративних судів.

До таких справ, зокрема, можна віднести справу №9901/638/18, у якій Велика Палата Верховного Суду погодилася з необхідністю закриття провадження в адміністративній справі за позовом народного депутата України до Президента України про визнання бездіяльності щодо непідписання закону протиправною та зобов’язання вчинити певні дії, оскільки цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Колегія суддів у постанові від 5 лютого 2019 року зазначила, що для того, щоб спір належав до юрисдикції адміністративного суду, необхідно встановити таку ознаку публічно-правового спору, як виконання суб’єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Роблячи висновок про відсутність такої ознаки, суд взяв до уваги п. 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002, в якому вказано, що учасниками законодавчого процесу є, зокрема, Президент України та Кабінет міністрів України, а також правовий висновок, зроблений у постанові Верховного Суду України від 3 лютого 2016 року, про те, що Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів та Президент України при підписанні законів чи утриманні від їх підписання не виконують владних управлінських функцій, а реалізують свої повноваження щодо законодавчої діяльності.

Суд виходив з того, що відносини щодо підписання закону Президентом України або повернення закону із зауваженнями є частиною єдиного законотворчого процесу, який включає всі стадії: від законодавчої ініціативи до оприлюднення закону. Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів та Президент України при підписанні законів чи утриманні від їх підписання не виконують владні управлінські функції, а реалізують свої повноваження щодо законотворчості.

У рішенні також зазначено, що Конституція України прямо не передбачає, як діяти в ситуації, коли Президент України не підписує закон і не повертає його із зауваженнями до Верховної Ради України. Однак правову невизначеність у цій ситуації необхідно усувати в позасудовому порядку, оскільки на ці відносини юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Згідно з постановою від 24 квітня 2018 року у справі №9901/376/18 (провадження №11-94заі18), Велика Палата Верховного Суду, погоджуючись з висновком суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, виходила з того, що конституційний процес формування складу Кабінету міністрів України та участь Президента України у призначенні прем'єр-міністра України є реалізацією його повноважень у сфері конституційних правовідносин, а не здійсненням ним управлінських функцій, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Іншим прикладом є ситуація, за якої Велика Палата Верховного Суду постановою від 26 лютого 2019 року у справі №9901/787/18 відхилила апеляційну скаргу на ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі за позовом групи фізичних осіб до Верховної Ради України, в якому містилося прохання визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради щодо неприйняття протягом більше 16 років дієвого закону, який сприяв би ефективному виконанню рішень національних судів; визнати протиправними дії Ради щодо прийняття законів, що допускають несправедливий розподіл доходів державного бюджету та бюджету Пенсійного фонду України між громадянами України; зобов'язати відповідача утриматися від вчинення певних дій, а саме від прийняття закону на основі законопроекту про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подолання проблеми заборгованості держави за рішеннями судів (законопроект №8533) щодо встановлення компенсації за тривале невиконання рішення національного суду у розмірі 10% від присудженої суми, але не більше однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на день виплати; зобов'язати парламент прийняти дієвий закон щодо виконання рішень національних судів, у якому передбачити розмір компенсації за тривале невиконання рішення національного суду, що дорівнює втратам, спричиненим інфляцією, та спростити механізм виконання рішень судів, де боржником є держава.

Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що предметом цього спору є оскарження позивачами дій та бездіяльності парламенту щодо прийняття (неприйняття) законів (внесення змін до законів), а також зобов’язання парламенту прийняти відповідний закон щодо виконання рішень національних судів, тобто позовні вимоги стосуються виключно законотворчої діяльності. До підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) парламенту, які виникають у правовідносинах, в яких орган законодавчої влади реалізує свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності). Дії та бездіяльність Верховної Ради України, які оспорюють позивачі, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для них будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

Обравши такий спосіб захисту, позивачі фактично мають на меті реалізувати право законодавчої ініціативи в парламенті, яким вони, з огляду на приписи ч. 1 ст. 93 Конституції України, не наділені.

Згідно з постановою від 26 лютого 2019 року у справі №9901/663/18 (провадження №11-891заі18), Велика Палата Верховного Суду також погодилася з судом першої інстанції, який ухвалою відмовив позивачеві у відкритті провадження у справі, оскільки останній оспорює бездіяльність ВРУ, яка за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створювала б безпосередньо для позивача певні правові наслідки, у зв'язку з чим із таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (фізична особа звернулася з позовом про визнання протиправною (незаконною) бездіяльності Верховної Ради України щодо незатвердження положення про апарат ВРУ та зобов'язання відповідача затвердити своєю постановою це положення).

Велика Палата Верховного Суду відхилила доводи позивача з огляду на те, що ст. 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Згідно з положеннями ст. 85 Основного Закону України, до повноважень парламенту належить прийняття регламенту Верховної Ради України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях, і відповідно до ст. 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.

Аналізуючи зазначені положення, можна дійти висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій.

Друга категорія спорів охоплює позови, в яких заявник обрав неефективний (передчасний) спосіб захисту за наявності альтернативного ефективного способу захисту.

Так, у постанові від 29 серпня 2018 року у справі №219/5238/17 (провадження №11-593апп18) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що позовна вимога про встановлення відсутності повноважень у секретаря сільради на посвідчення заповіту взагалі не підлягає розгляду в судах; захист порушеного, на думку позивача, права, на поновлення якого заявлено цей позов, має відбуватися шляхом звернення до суду в порядку цивільного судочинства з позовом про визнання заповіту недійсним, а не з позовом про відсутність повноважень у посадової особи місцевого самоврядування на вчинення нотаріальних дій, зокрема на посвідчення заповіту.

У постанові від 29 серпня 2018 року у справі №219/5238/17 (провадження №11-593апп18) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що вимоги позивача не підлягають розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення про затвердження акта щодо визначення й відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам собою не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

Суд виходив з того, що повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Виявлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки вони відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Оскаржуване рішення не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси.

Важливо, що у цій справі Велика Палата Верховного Суду відступила від правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року №210/5803/13-а, оскільки рішення органу місцевого самоврядування про затвердження акта щодо визначення й відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, а тому воно не може бути предметом спору.

В аналогічній справі №802/2474/17-а (провадження №11-1081апп1812, постанова від 12 грудня 2018 року) за позовом юридичної особи до виконавчого комітету Криворізької міської ради Дніпропетровської області про скасування рішення щодо затвердження акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки немає права, що підлягає судовому захисту. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам собою не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

У постанові від 7 листопада 2018 року у справі №295/4481/16-ц (провадження №14-345цс18) Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що довідка про склад сім'ї не є актом правозастосування і має виключно інформативний характер, а тому судовому оскарженню не підлягає. Ця справа була ініційована за позовом фізичної особи в інтересах неповнолітньої особи до комунального підприємства про визнання дій щодо видачі довідки протиправними (відповідач видав довідку про склад сім'ї, в якій немає відомостей про реєстрацію дитини у квартирі, що належить позивачеві; позивач вважає, що дії відповідача щодо видачі такої довідки із зазначенням у ній необ'єктивних відомостей про зареєстрованих осіб є протиправними, не відповідають вимогам чинного законодавства).

Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що відповідач не здійснює владні управлінські функції,тому не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України. Спірні правовідносин між сторонами виникли з приводу надання особі комунальним підприємством довідки — побутового документа інформаційного характеру встановленої форми, за результатами збирання інформації на підставі даних про склад сім'ї або зареєстрованих у житловому приміщенні осіб, тому вказаний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки за характером правовідносин і з урахуванням суб'єктивного складу сторін цей спір не є публічно-правовим.

Проте дії відповідача щодо видачі довідки незалежно від відомостей, які в ній зазначені, жодним чином не впливають на право користування дитиною житловим приміщенням та не перешкоджають здійсненню цього права, як і не свідчать про його виникнення чи припинення; такі дії не позбавляють позивача можливості здійснювати (реалізувати) право користування житловим приміщенням, а також не свідчать про невизнання чи оспорювання цього права. Відсутність регламентації права на звернення до суду з позовом про визнання дій комунального підприємства щодо видачі довідки про склад сім'ї або зареєстрованих осіб у національному праві є розумним обмеженням, оскільки чинне законодавство передбачає інші способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Третя категорія спорів — це справи за позовами, у яких заявник обрав неправовий (штучний) спосіб захисту. Особливістю таких справ є те, що їх метою може бути відкриття провадження у справі для зупинення розгляду іншого, основного спору. Крім того, у таких справах, як правило, позивач намагається підмінити управлінську функцію суб’єкта владних повноважень (може бути правовим способом захисту) його процесуальною діяльністю.

У постанові від 3 квітня 2018 року у справі №820/5586/16 (провадження №11-6ас18) Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що здійснення секретарем судового засідання процесуальних функцій, пов'язаних із судовим розглядом справи, не може бути самостійним предметом судового розгляду, тому суди правильно не вказали суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами заявника, належати розгляд цієї справи. Суд виходив з того, що секретар судового засідання є учасником адміністративного процесу та виконує виключно процесуальні, пов’язані з відправленням судом правосуддя, функції, які не можна охарактеризувати як управлінські; секретар судового засідання виконує передбачені КАС України процесуальні дії за дорученням суду або на виконання ухвалених судом рішень щодо необхідності вчинення таких дій лише у межах конкретного судового провадження; дії суду (судді), вчинені при виконанні своїх обов'язків щодо здійснення правосуддя (самостійного виду державної діяльності, яка здійснюється шляхом розгляду й вирішення в судових засіданнях в особливій, установленій законом процесуальній формі адміністративних, цивільних, кримінальних та інших справ), є процесуальними, а не управлінськими. Оскарження в будь-який спосіб процесуальних актів, дій (бездіяльності) судів і суддів при розгляді конкретної справи поза передбаченим процесуальним законом порядком не допускається. У порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені акти, дії або бездіяльність посадових і службових осіб судів, що належать до сфери управлінської діяльності та не пов'язані зі здійсненням судом провадження у справі, результатом якого є прийняття акта органом судової влади.

У постанові від 12 грудня 2018 року у справі №804/285/16 (провадження №11-669апп18) Велика Палата Верховного Суду також зробила висновок, що позовна вимога про визнання незаконними дій/бездіяльності посадових осіб суду не може розглядатися за правилами будь-якого судочинства. У цій справі фізична особа звернулася до суду з позовом, в якому, зокрема, просила визнати дії/бездіяльність посадових осіб Печерського районного суду Києва незаконними, оскільки розгляд її справи безпідставно відкладався і тривав поза межами розумного строку.

У своєму рішенні Велика Палата Верховного Суду зробила такі висновки: згідно з приписами Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та ЦПК України, дотримання вимог процесуального закону є обов'язками суду під час здійснення правосуддя у конкретній справі; закони України не передбачають можливості розгляду в суді позовних вимог про визнання незаконними дій/бездіяльності іншого суду після отримання останнім позовної заяви та визначення складу суду для її розгляду, оскільки такі дії/бездіяльність пов'язані з розглядом судової справи навіть після його завершення; вирішення в суді спору за такою позовною вимогою буде втручанням у здійснення правосуддя іншим судом; вчинення (невчинення) суддею (судом) процесуальних дій під час розгляду конкретної справи, а також ухвалені в ній рішення можуть бути оскаржені до суду вищої інстанції у порядку, передбаченому процесуальним законом для тієї справи, під час розгляду якої вони були вчинені (мали бути вчинені) чи ухвалені; усі процесуальні порушення, що їх допустили суди після отримання позовної заяви та визначення складу суду для її розгляду, можуть бути усунуті лише у межах відповідної судової справи, в якій такі порушення були допущені; оскарження вчинення (невчинення) судом (суддею) у відповідній справі процесуальних дій і ухвалених у ній рішень не може відбуватися шляхом ініціювання нового судового процесу проти суду (судді).

Згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 13 березня 2019 року у справі №820/3713/17 (провадження №11-1257апп18), спір, у якому особа, яка не є суб’єктом владних повноважень, заявляє вимоги про визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) у суб’єкта владних повноважень, не є компетенційним, тому не може бути розглянутий у порядку адміністративного судочинства.

У цій справі позивач просить суд визнати відсутність у КП «Харківські теплові мережі» компетенції щодо складання акта обстеження і видачі акта-припису щодо знесення нежитлової будівлі. Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що за змістом положень п. 3 ч. 2 ст. 17 та п. 6 ч. 4 ст. 105 КАС України, компетенційними є спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них — як позивачем, так і відповідачем — є суб'єкти владних повноважень. Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень (відповідач) своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

У справі, яка переглядається, позивач не є суб'єктом владних повноважень, а отже, не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред'явлення позову щодо визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) у відповідача, а тому саме собою визнання відсутності у зазначеного комунального підприємства компетенції не відновить прав позивача, які він вважає порушеними через знесення належного йому майна, тобто не призведе до реального й ефективного захисту прав позивача.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 6 лютого 2019 року у справі №705/748/17 (провадження №11-1195апп18) сформована позиція, згідно з якою вимоги позивача про визнання за судом компетенції щодо складення адміністративного протоколу та зобов'язання суду скласти такий протокол судовому розгляду не підлягають. У цій справі позивач просив суд визнати наявність компетенції в Уманського міськрайонного суду Черкаської області для складання адміністративного протоколу та зобов'язати Уманський міськрайонний суд Черкаської області скласти протокол за невиконання судового рішення слідчим у кримінальному провадженні №12013250250001394.

Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що суди першої та другої інстанції у цій справі правомірно відмовили у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки спір у цій справі не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки спірні правовідносини не стосуються здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій. Дії суду (судді), вчинені при виконанні ним своїх обов'язків щодо здійснення правосуддя є процесуальними, а не управлінськими і оскаржуються в порядку, визначеному процесуальними законами. До того ж позов, що стосується компетенції у сфері управління, може бути подано виключно суб'єктом владних повноважень до іншого суб'єкта владних повноважень, водночас нормами процесуального закону не передбачено права звернення фізичної особи до адміністративного суду з позовом про встановлення компетенції суду для складання адміністративного протоколу.

За результатами розгляду цієї справи Велика Палата Верховного Суду також зазначила, що за змістом положень КАС України під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них — як позивачем, так і відповідачем — є суб'єкти владних повноважень. Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень – відповідач своїм рішенням або діями втрутився в його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

В ухвалі від 14 березня 2018 року у справі №800/566/17 про закриття провадження у справі за позовом Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії Касаційний адміністративний суд зробив такі висновки: під компетенційним спором вважається спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень; їх особливість полягає в тому, що сторони у них — як позивач, так і відповідач — є суб'єктами владних повноважень; завдання суду в таких спорах — встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; компетенційні спори виникають виключно  в межах реалізації функцій публічно-правового характеру суб'єктами владних повноважень; судовий розгляд компетенційних спорів зумовлений необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача; розмежування компетенції різних органів має ґрунтуватися, зокрема, на положенні щодо недопущення дублювання їхніх повноважень; такі спори можуть виникати на підставі прийняття рішення, вчинення дій суб'єктом владних повноважень, які, з позиції іншого суб'єкта владних повноважень, не відповідають закону, виходять за межі компетенції відповідача або прийняті з порушенням встановленої процедури тощо.

Четверта категорія справ — це справи за позовами, в яких заявник обрав спосіб захисту, для якого законом визначено спеціальний порядок або встановлено обмеження стосовно суб’єкта звернення з відповідним позовом. Відповідно до постанови від 22 березня 2018 року у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), Велика Палата Верховного Суду залишила без розгляду апеляційну скаргу фізичної особи на ухвалу Верховного Суду про відмову у відкритті провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. У цій справі позовні вимоги фактично зводяться до оскарження ухвали третьої дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя про залишення без розгляду дисциплінарної скарги позивача стосовно судді Одеського окружного адміністративного суду. Висновок Великої Палати Верховного Суду полягає у тому, що рішення дисциплінарної палати не може бути самостійним предметом судового розгляду. Суд виходив з того, що порядок дисциплінарного провадження щодо судді врегульовано Законом України «Про судоустрій і статус суддів», зокрема, ч. 1 ст. 107 цього Закону визначено, що право на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа; позивач реалізував своє право на звернення до Вищої ради правосуддя, подавши скарги на дії суддів, які, на думку позивача, вчинили дисциплінарний проступок. За приписами ст. 108 зазначеного Закону, дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя», з урахуванням вимог цього Закону. Відповідно до ст. 43 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», член дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач), вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону та наявність підстав для (…) залишення без розгляду дисциплінарної скарги; за наявності підстав, визначених цим Законом, повертає дисциплінарну скаргу скаржнику.

Стосовно права особи на оскарження рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі — КДКП) позиція Касаційного адміністративного суду висловлена, зокрема, в ухвалі від 9 січня 2018 у справі №9901/148/18, якою відмовлено у відкриті провадження в адміністративній справі з підстави того, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Суд виходив з того, що оскарженню, зокрема, в судовому порядку підлягають ті рішення КДКП, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких КДКП приймає рішення, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження рішень КДКП як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

Це пов’язано з тим, що відповідно до ст. 44–46 Закону України «Про прокуратуру», дисциплінарне провадження — це процедура розгляду КДКП дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Право на звернення до КДКП з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти; член КДКП своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо: дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора; дисциплінарна скарга є анонімною; дисциплінарна скарга подана з підстав, не визначених ст. 43 цього Закону; з прокурором, стосовно якого надійшла дисциплінарна скарга, припинено правовідносини у випадках, передбачених ст. 51 цього Закону; дисциплінарний проступок, про який зазначено в дисциплінарній скарзі, вже був предметом перевірки і щодо нього КДКП прийняла рішення, яке не скасовано в установленому законом порядку.

Відповідно до ч. 1 ст. 50 зазначеного Закону, прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або Вищої ради правосуддя протягом  місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Отже, з наведеного правового регулювання вбачається, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення КДКП, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом України «Про прокуратуру» і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень КДКП як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

Такий самий підхід до вирішення аналогічних спорів (щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів) неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постанові від 01 серпня 2017 року (справа № 21-3827а16) та у постанові від 31 жовтня 2017 року (справа № П/800/413/а16).

Окрім того, суд виходив з того, що позивач має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, встановленому КПК України. Оскаржуване рішення, незважаючи на те, що його прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою позивача, не створює для останнього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус КДКП у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

Висновки.

1. У судовій практиці трапляються позови, які взагалі не підлягають судовому розгляду. В основі цього лежить, насамперед, конституційне положення про те, що юрисдикція судів поширюється лише на юридичні спори, і саме їх наявність дозволяє особі (позивачеві) реалізувати своє право на звернення до суду.
2. Важливим є те, що нова редакція ст. 124 Конституції України, яка набрала чинності 30 вересня 2016 року, містить норму, згідно з якою юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, акцентуючи саме на факті наявності спору. У свою чергу, попередня редакція передбачала конституційну гарантію того, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Таким чином, юрисдикція суду була звужена виключно до вирішення спорів. Аналогічних змін зазнали й положення ст. 2 КАС України, які визначають завдання адміністративного судочинства.
3. Зазначені зміни до Конституції України варто враховувати, застосовуючи рішення Конституційного Суду України стосовно тлумачення попередньої редакції ч. 2 ст. 124, зокрема, від 25 грудня 1997 року №9-зп, від 7 травня 2002 року №8-рп/2002, від 9 липня 2002 року №15-рп/2002 та від 25 січня 2012 року №3-рп/2012, постанову Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року №9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», а також іншу попередню практику Верховного Суду України.
4. Важливо також, що в новій редакції КАС України, у ст. 2, в якій визначено завдання адміністративного судочинства, на відміну від попередньої редакції, звернено увагу саме на ефективний захист прав та інтересів позивачів, а в ст. 6 щодо права на звернення до суду та способів судового захисту акцентується на спрямованість адміністративного судочинства саме на захист законних інтересів (у попередній редакції КАС України в ст. 5 поняття «інтерес» було вжите в загальному значенні). Крім того, в новій редакції цього Кодексу до основних засад (принципів) адміністративного судочинства віднесено неприпустимість зловживання процесуальними правами та, відповідно, визначено зловживанням правом, серед іншого, подання завідомо безпідставного позову, позову за відсутності предмета спору або у спорі, який має очевидно штучний характер (ст. 2 та 45).
5. Відмовляючи у відкритті або закриваючи провадження з огляду на те, що позов віднесений судом до таких, що не підлягають судовому розгляду, слід враховувати також імперативні та незмінні вимоги ст. 55 Конституції України, згідно з якими права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Зазначені положення отримали своє офіційне тлумачення, зокрема, в рішеннях Конституційного Суду від 25 листопада 1997 року №6-зп, від 25 грудня 1997 року № 9-зп та від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011.
6. Відмовляючи у відкритті або закриваючи провадження в таких справах, адміністративний суд також має враховувати, що особа, яка просить про судовий захист, за загальним правилом, сплатила судовий збір, а також шляхом виконання обов’язку стосовно сплати податків утримує органи судової влади. У зв’язку з цим суд, крім іншого, повинен встановити причини, які, на думку позивача, зумовили виникнення спору; мету, яку переслідує позивач, звертаючись до суду; чи існують альтернативні способи захисту порушеного або оспорюваного права чи інтересу.
7. Суд також повинен враховувати сформовані Європейським судом з прав людини умови обмеження права особи на доступ до суду. Такі умови:

• не можуть  зашкоджувати самій суті права на звернення до суду;
• переслідують легітимну мету, і така мета відповідає потребам суспільства та окремих осіб;
• забезпечують розумну пропорційність між встановленими обмеженнями та поставленою метою;
• доводи позивача про неправомірність втручання у реалізацію його прав є безпідставними;
• запропонований альтернативний спосіб захисту гарантує не теоретичну, а практичну та ефективну можливість захисту порушеного права.

8. Усі позови, які не підлягають судовому розгляду, умовно можна поділити на чотири категорії:

• позови до Президента України або Верховної Ради України як політичних органів, які формуються шляхом всеукраїнських виборів, з позовною вимогою, яка не стосується безпосередньої управлінської діяльності цих суб’єктів владних повноважень;
• позови, в яких заявник обрав неефективний (передчасний) спосіб захисту за наявності альтернативного ефективного способу захисту;
• позови, в яких заявник обрав неправовий (штучний) спосіб захисту;
• позови, в яких заявник обрав спосіб захисту, для якого законом визначено спеціальний порядок або встановлено обмеження стосовно суб’єкта звернення з відповідним позовом.