Олена Кібенко,
доктор юридичних наук,
суддя Великої Палати Верховного Суду
Віталій Уркевич,
доктор юридичних наук,
суддя Великої Палати Верховного Суду
Законом України «Про судоустрій і статус суддів» установлено, що Велика Палата Верховного Суду (далі – ВП ВС) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права. Під час такого перегляду ВП ВС наділена повноваженнями вирішувати питання юрисдикційності тієї чи іншої справи, адже процесуальними кодексами визначено, що справа підлягає передачі на розгляд ВП ВС, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб’єктної юрисдикції (ч. 6 ст. 346 Кодексу адміністративного судочинства України, ч. 6 ст. 303 Господарського процесуального кодексу України, ч. 6 ст. 403 Цивільного процесуального кодексу України).
Зазначимо, що юрисдикційні конфлікти займають питому вагу серед справ, розглянутих ВП ВС. Так, у 2018 році ВП ВС розглянула 863 справи з питань порушення судами першої та/або апеляційної інстанцій правил юрисдикційності спору (це становить 83% від загальної кількості розглянутих справ); у 2019 році – 1358 справ (94% від загальної кількості розглянутих справ). Усього ВП ВС за час своєї роботи сформулювала більше 300 висновків щодо юрисдикційності спорів.
Як відомо, вітчизняні суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
У своїх постановах ВП ВС неодноразово вказувала, що судова юрисдикція – це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства – цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Правила визначення юрисдикційності відповідної справи встановлені процесуальними законами, якими регламентована предметна та суб’єктна юрисдикція адміністративних, господарських та цивільних судів, – це ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. 20 Господарського процесуального кодексу України, ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України.
Так, у ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна, або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Звідси можна дійти висновку, що загальні (цивільні) суди не мають чітко визначеної предметної юрисдикції та розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин у всіх випадках, за винятком, якщо розгляд таких справ прямо визначений за правилами іншого судочинства.
Іншими словами, законодавець запровадив такі правила розмежування юрисдикції судів: загальна (цивільна) юрисдикція є всеохоплюючою; якщо справа не віднесена до юрисдикції інших (адміністративних чи господарських) судів, то вона підлягає розгляду загальним (цивільним) судом. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне, а по-друге – суб’єктний склад такого спору (однією зі сторін у спорі є, як правило, фізична особа).
Натомість юрисдикцію адміністративних чи господарських судів у спрощеному вигляді можна визначити так: перші мають повноваження вирішувати публічно-правові спори, а другі – спори, що виникають при здійсненні господарської діяльності.
Зазначимо, що ВП ВС неодноразово у своїх постановах вказувала критерії розмежування судової юрисдикції. Такими критеріями є передбачені законом умови, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, як-то: суб’єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка у законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Визначення правильної юрисдикційності того чи іншого спору має важливе значення. Адже Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово звертав увагу на те, що кожен має право на суд, встановлений законом, тобто відповідний орган повинен мати повноваження вирішувати питання, що належать до його компетенції, на основі принципу верховенства права (рішення ЄСПЛ від 29 квітня 1988 року у справі «Белілос проти Швейцарії»); юрисдикцію суду має визначати закон (доповідь Європейської комісії від 12 жовтня 1978 року у справі «Занд проти Австрії»).
Як відомо, Верховний Суд із самого початку своєї роботи 15 грудня 2017 року стикнувся з проблемою надмірного навантаження. Верховному Суду було передано 77 227 справ від Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів; розглянуто за весь період роботи до 1 січня 2020 року 192 533 справи.
Кожного року на розгляд до судів першої інстанції України надходить близько 3,7 млн усіх категорій справ (адміністративних, господарських, кримінальних, цивільних та справ про адміністративні правопорушення).
Тому Верховний Суд, серед іншого, має дбати й про запровадження таких правових позицій (у тому числі й щодо юрисдикційності справ), які сприятимуть зменшенню загальної кількості звернень до суду. Цим завданням і зумовлені підходи ВП ВС у визначенні юрисдикційності справ.
Так, ВП ВС при визначенні юрисдикції суду вже напрацювала відповідні методологічні підходи, тобто виходить із певних загальних критеріїв, сформованих у процесі вирішення спорів.
По-перше, критерій визначення юрисдикції суду має бути максимально простим, зрозумілим, тобто таким, щоб його можна було застосувати на момент звернення до суду з позовом, а не після того, як суд уже почав розглядати справу. Можливих «конфігурацій» юрисдикційності спорів певної категорії (наприклад, спори за участю фермерських господарств, спори у сфері публічної служби, спори за участю Фонду гарантування вкладів фізичних осіб) має бути якомога менше. З огляду на це, ВП ВС до визначення юрисдикційності спорів підходить більш прагматично, іноді навіть на шкоду академічній чистоті питання, намагаючись досягти передусім прозорого, зрозумілого і сталого правозастосування.
По-друге, ВП ВС дбає про те, щоб один спір вирішувався судами лише один раз, по одному спору приймалося лише одне судове рішення. Іншими словами, через визначення юрисдикційності тієї чи іншої справи забезпечується дотримання принципу правової визначеності. Суди не повинні допускати наявності проваджень, а відтак і судових рішень, ухвалених у спорі між тими ж сторонами, з того самого предмета, але судами різних юрисдикцій. Звідси юрисдикційність відповідного спору потрібно визначати так, щоб унеможливити повторне звернення особи до суду іншої юрисдикції після відповідного коригування позовних вимог та формування іншого складу учасників справи. Адже часто трапляється, що сторона, яка програла корпоративний спір у господарському суді, звертається до адміністративного суду майже з тими самими вимогами (наприклад, про скасування державної реєстрації змін до статуту юридичної особи та змін у складі її учасників), зазначивши державного реєстратора як відповідача. Так само трапляється, коли господарські справи спрямовують до суду цивільної юрисдикції, штучно долучивши фізичну особу до складу сторін справи.
Тому часто ВП ВС у своїх рішеннях, закриваючи провадження у відповідній справі з підстав порушення судами правил предметної чи суб’єктної юрисдикції, зазначає, що спір має розглядатися, приміром, як корпоративний, або ж як спір про визнання права власності, або ж як трудовий спір тощо. Це означає, що ВП ВС указує на правила розгляду того чи іншого юридичного конфлікту, виходячи з його сутності, з дійсних правовідносин, що склалися між учасниками такого конфлікту, а не з огляду на сформований позивачем склад сторін справи та сформульовані позивачем (часто некоректно) позовні вимоги. Саме такий підхід (орієнтація на сутність конфлікту, який виник, а не на формальне зосередження на визначених позивачем сторонах спору чи його предметі) вимагає від позивача переформатувати свої вимоги з огляду на дійсний зміст відповідного юридичного конфлікту, уточнити склад відповідачів та звернутися до суду належної юрисдикції за захистом свого порушеного права. Втім, як свідчить практика, позивач іноді буквально розуміє висновки ВП ВС й звертається до суду іншої юрисдикції, майже нічого не змінивши у позовній заяві.
По-третє, при вирішенні питань юрисдикції ВП ВС виходить із принципу, що відповідачем у справі має бути саме та особа, з якою дійсно існує юридичний спір. Так, приміром, якщо відповідно до пакета документів, поданого державному реєстратору фізичною особою А., за нею зареєстроване право власності на об’єкт нерухомого майна, який раніше належав фізичній особі Б., то існує спір між цими фізичними особами щодо відповідного майна (А. і Б.), а не між фізичною собою Б. та реєстратором. Державному реєстратору байдуже, хто буде власником цього майна, він не претендує на це майно. Не він, а фізична особа А. підготувала і подала для здійснення реєстраційної дії відповідний пакет документів.
По-четверте, ВП ВС при визначенні юрисдикційності відповідної справи намагається унеможливити звернення до суду із «зайвими» вимогами, тобто такими, що не підлягають судовому розгляду, оскільки їх задоволення не дозволить захистити порушене право позивача та вирішити спір по суті. При цьому у своїй практиці ВП ВС розрізняє вимоги, що загалом не підлягають судовому розгляду, а також такі, розгляд яких є недоцільним. Приміром, можуть бути: вимога про скасування звіту про оцінку майна, вимога про спонукання контрагента підписати акт виконаних робіт, вимога про скасування акта органу місцевого самоврядування, на підставі якого відповідній особі була надана земельна ділянка у спорі про витребовування такої ділянки у третьої особи, яка є її останнім власником, тощо.
По-п’яте, ВП ВС при визначенні юрисдикції суду прагне запобігти ситуаціям штучного створення преюдиції чи ситуаціям, коли для вирішення одного спору потрібно ініціювати два і більше процесів у судах різних юрисдикцій. Рішення суду має остаточно вирішувати спір по суті і захищати порушене право чи інтерес. Якщо для реалізації рішення суду потрібно ще раз звертатися до іншого суду й отримувати ще одне рішення – це означає, що обраний спосіб захисту (який часто зумовлений обмеженнями, що діють у певній юрисдикції) є неефективним. «Один спір – один процес» – це правило, якого ВП ВС намагається дотримуватися і забезпечувати його через ухвалені правові висновки щодо юрисдикційності спорів.
Викладене щодо підходів ВП ВС у визначенні юрисдикційності спорів буде неповним без окреслення низки проблемних питань, що виникають при цьому.
Так, непоодинокими є випадки, коли суди першої та/або апеляційної інстанції спрямовують позивача до неповноважного суду. З практики ВП ВС можна навести приклад, коли позивач (фізична особа – підприємець) звернувся з позовом до органу місцевого самоврядування щодо усунення перешкод у використанні належної йому земельної ділянки шляхом винесення за її межі так званих «червоних ліній». Спочатку позивач подав позов до адміністративного суду, який відмовив у відкритті провадження у справі та зазначив про потребу її розгляду судом загальної (цивільної) юрисдикції. Після відкриття провадження у справі через деякий час суд цивільної юрисдикції закрив відповідне провадження та вказав на необхідність звернення до господарського суду з огляду на наявний підприємницький статус позивача. За результатами розгляду касаційної скарги на рішення судів першої й апеляційної інстанції про закриття провадження у відповідній господарській справі ВП ВС указала, що цей спір все ж таки підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. А оскільки позивач у справі не оскаржував в апеляційному порядку ухвалу адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі, ВП ВС зазначила, що визначення юрисдикційності цієї категорії спорів може бути підставою для поновлення строку на оскарження позивачем такої ухвали.
Проте трапляються й інші випадки, коли сторони вже оскаржували рішення судів інших юрисдикцій щодо відмови у відкритті або, навпаки, щодо закриття провадження у справі, а ВП ВС при цьому робить висновок, що все ж таки юрисдикційність справи із самого початку була визначена позивачем правильно. У такому разі ВП ВС, застосовуючи практику ЄСПЛ щодо недопустимості юрисдикційних конфліктів (зокрема, рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України», від 1 грудня 2011 року у справі «Андрієвська проти України», від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України», від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України»), указує на можливість розгляду конкретної справи в «неправильній» юрисдикції.
Часом лунають думки, що немає різниці в тому, суд якої юрисдикції вирішить ту або іншу справу, головне, щоб суд прийняв законне та обґрунтоване рішення. Інколи навіть кажуть, що вказівка ВП ВС на юрисдикційність тієї чи іншої справи є надмірним формалізмом, проявом «правового пуризму». З таким підходом погодитися категорично не можна, оскільки розгляд справ у «неправильній» юрисдикції порушуватиме принцип правової визначеності та впевненість осіб у потребі звертатися саме до відповідного компетентного суду. Помилкове визначення юрисдикції створює хибне враження щодо природи спірних правовідносин, часто призводить до відповідальності особи, яка не є належним відповідачем.
ВП ВС нерідко критикують й за відступи від правових позицій (висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах). Особливо болісним для учасників правовідносин та судів попередніх інстанцій є відступи у питаннях юрисдикції. Чому ВП ВС іноді відступає від власних висновків? Коли вбачається, що сформований раніше критерій юрисдикційності певних видів спорів не є ефективним – однакові по суті спори продовжують розглядатися у судах різних юрисдикцій, позивач у таких спорах не розуміє, до якого суду йому слід звертатися, немає правової визначеності, ухвалені судові рішення знаходяться у «зоні ризику» – адже сторона, незадоволена рішенням суду першої та/або апеляційної інстанцій, раптово «згадує» про помилковість юрисдикції суду.
Хоча за весь період свого функціонування ВП ВС лише шість разів відступила від власних правових позицій і 15 – від позицій Верховного Суду України з питань юрисдикції, втім, кожен такий відступ означає певну кількість скасованих судових рішень, які можуть бути правильними по суті, але ухваленими в «помилковій» юрисдикції.
У багатьох країнах окреслене питання вирішується через повноваження касаційного суду у виключних випадках передбачити дію нового правового висновку (прецеденту) лише на майбутнє. Це означає, що висновок буде застосовуватися лише для вирішення нових спорів і не вплине на вже ухвалені судами рішення.
Вітчизняними процесуальними кодексами, на жаль, така можливість не передбачена. Сьогодні нові юрисдикційні висновки ВП ВС поширюються на всі справи, де застосовано відповідні норми права, незалежно від часу виникнення правовідносин і звернення сторін до суду.
Відтак позивач після закриття ВП ВС провадження у відповідній справі у зв’язку з порушенням судами правил предметної чи суб’єктної юрисдикції має звернутися із новим позовом до суду іншої (належної) юрисдикції відповідно до встановленої процедури. Однією з найбільших проблем, які виникають при цьому, є сплив строків (позовної давності, строку звернення до адміністративного суду).
Усунути цей недолік покликаний Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо удосконалення перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку», який набув чинності 8 лютого 2020 року. Цей нормативно-правовий акт містить припис, що після закриття провадження у справі через порушення правил юрисдикції того чи іншого суду за заявою позивача справа може бути направлена на розгляд до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи.
У цьому випадку знов-таки постає потреба коригування позивачем позовних вимог, складу учасників справи (з урахуванням особливостей розгляду справ судами адміністративної, господарської та цивільної юрисдикції). Процесуально суд після отримання справи за позовом, сформованим відповідно до процесуального законодавства іншої юрисдикції, має залишити позовну заяву без руху і дати можливість позивачеві виправити недоліки.
