Павло Пушкар,
начальник відділу Департаменту виконання рішень Європейського суду з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи,
кандидат юридичних наук
Реформа правосуддя та виконання рішень Європейського суду з прав людини: сучасний стан та довгострокові перспективи[1]
У березні цього року КМРЄ розглянув три групи справ стосовно України. Всі три групи справ стосувалися питань судово-правової реформи, яка триває в Україні вже третє десятиріччя, відображаючи поступові, але не завжди однозначні зміни. Виконання рішень ЄСПЛ має забезпечити дієву інкорпорацію стандартів Ради Європи в правове поле України – саме про це говориться в рішеннях КМРЄ. В червні 2020 року на розгляді КМРЄ – питання реформи кримінального правосуддя.
Повне, своєчасне та ефективне виконання рішень Європейського суду = ефективність роботи держави та її інституцій
В контексті дотримання зобов’язань України за статтею 46 Конвенції, відповідальність за виконання остаточних рішень Європейського Суду з прав людини лежить на державі в цілому. Виконання рішень забезпечується діями її інституцій. Дії щодо виконання мають бути спрямовані на відновлення порушених прав осіб та на забезпечення неповторення подібних порушень. Держава має виконувати ці обов’язки сумлінно, повно та ефективно. По суті виконання рішень ЄСПЛ – це тест на здатність держави виконувати свої публічні функції у галузі забезпечення дотримання прав людини. Також це випробування на спроможність визнати та виправити попередні помилки правового забезпечення та регулювання захисту прав людини. Про це, в першу чергу, і йдеться в рішеннях Комітету Міністрів Ради Європи у трьох групах справ стосовно України, розглянутих на засіданнях 3-5 березня 2020 року КМРЄ. Серед цих справ, зокрема, по-перше, пілотне рішення у справі Юрій Ніколаєвіч Іванов та його невід’ємне продовження – рішення Великої Палати ЄСПЛ у справі Бурмич та інші стосовно України (справи стосовно невиконання рішень національних судів, постановлених стосовно держави). По-друге, це питання, які стосуються відновлення судових проваджень та повторного розгляду справ на підставі рішень ЄСПЛ у справах Бочан № 2, Яременко № 2 та Шабєльнік № 2. По-третє, це група рішень у справі Олександр Волков та інші проти України (питання незалежності судової влади, дисциплінарної відповідальності та кар’єр суддів).
Навантаження Конвенційної системи та рішення щодо України на виконанні
1 квітня 2020 року було опубліковано Щорічну доповідь КМРЄ стосовно стану виконання рішень Європейського Суду з прав людини. В ній окреслюється загальний стан виконання рішень стосовно всіх держав – учасниць Ради Європи. Цілком очевидно, що не обходить стороною Щорічна доповідь 2019 року і Україну. Зокрема, у доповіді зазначається, що вже протягом багатьох років кількість «лідируючих справ», які стосуються ідентифікованих системно-структурних проблем, залишається незмінною. Так, дійсно, з посиленням співпраці КМРЄ, Департаменту та української влади, а також спрощенням методів роботи по індивідуальних рішеннях повторюваного характеру, вдалося посилити, в період з 2016 по 2019 рік, роботу над звітуванням Уряду по справах індивідуального характеру (щодо, зокрема, виплати справедливої сатисфакції, хоча і тут деякі проблеми залишаються і досі не вирішеними). Це призвело до закриття нагляду за значною кількістю індивідуальних скарг, але ситуація по вирішенню системно-структурних проблем залишається принципово незмінною. У 2019 році було закрито провадження щодо виконання по 443 рішеннях (які стосувалися 428 проблем повторюваного характеру) та у 2018 році – закрито провадження стосовно 318 рішень (які так само стосувалися 300 рішень стосовно проблем повторюваного характеру). Для порівняння, наприкінці 2018 року КМРЄ мав 923 справи на розгляді, а наприкінці 2019 року має 591 рішення ЄСПЛ в нагляді стосовно виконання.
Також слід зазначити, що на даний час можна спостерігати певне збільшення кількості рішень ЄСПЛ стосовно України, що знаходяться «на контролі стосовно виконання». Посилюється і рівень складності проблем, які перебувають на контролі стосовно виконання. Порівнюючи ситуацію з 2011 роком, зокрема, питома вага справ, що знаходяться на «посиленому контролі» КМРЄ щодо України, в 2019 році зросла до 17% з з 8% у 2011 році, тобто більше ніж удвічі. Наразі на розгляді в КМРЄ перебувало 1582 рішення ЄСПЛ (за даними на 4 квітня 2020 року). «Закритих проваджень» стосовно виконання було 992, а також 590 рішень ЄСПЛ, стосовно яких провадження щодо нагляду за виконанням тривають. Слід зазначити, що загальна кількість проваджень стосовно України у 2019 році зросла і у безпосередньо ЄСПЛ, та становить біля 9200 заяв стосовно України (не рахуючи справи стосовно подій на Сході України та в Криму, а також справ, які входять до категорії так званих «міждержавних заяв»). Можна впевнено стверджувати, що загальна кількість таких проваджень співвідноситься із невирішеними на національному рівні проблемами заходів загального характеру – такими необхідними та невідворотними реформами законодавства та інституцій. Тобто, наявні в Суді провадження, по номінально обґрунтованим справам в цілому знову і знову стосуються невирішених заходів загального характеру по справах, які вже тривалий час, в деяких випадках більше 10-15 років, знаходяться на контролі щодо виконання в КМРЄ. Власне, «як дбаєш, так і маєш».
Нові справи в процедурі «нагляду стосовно виконання КМРЄ»
На своєму засіданні у березні 2020 року КМРЄ вирішив «класифікувати» в процедурі «стандартного нагляду за виконанням» 8 рішень Суду стосовно України. Ці справи стосувалися в основному повторюваних порушень Конвенції, тобто були фактично долучені до вже існуючих справ (назви зазначаються латиницею для зручності пошуку в HUDOC та HUDOC Exec), які знаходяться в провадженні в Комітеті Міністрів стосовно України, зокрема:
- порушення права на доступ до суду на підставі статті 6 Конвенції (Berezovskiye);
- порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції у зв’язку з конфіскацією майна за стверджуване порушення митних правил (Myakotin) та конфіскація отриманих законним шляхом коштів, як надмірний та непропорційний захід, недотримання вимог процесуального захисту (Sadocha);
- невиконання обов’язку обґрунтувати судові рішення та нерозгляд відповідних і важливих аргументів заявника через свавільну відмову у задоволені позову заявника, в порушення пункту 1 статті 6 Конвенції (Yakushchenko);
- тривалість та значимість обмеження, яке негативно вплинуло на приватне та сімейне життя заявниці, на доступ до суду, яке не відповідало пункту 1 статті 6 Конвенції (Gorbatyuk);
- низка порушень Конвенції щодо жорстокого поводження працівників міліції, без ефективного розслідування на національному рівні; відсутність справедливого судового розгляду; регулярний перегляд кореспонденції заявника під час його тримання під вартою; неможливість отримання копій всіх необхідних документів з матеріалів справи для обґрунтування заяви до Суду. Стверджуване свавільне вилучення та утримання майна другої заявниці в рамках кримінального провадження щодо її сина, а також відсутність ефективного засобу юридичного захисту у зв’язку з цим (Ryabinin and Shatalina);
- ненадання дозволу на будівництво культової споруди Криворізькою міською радою, що порушила права релігійної громади за статтею 9 Конвенції та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, а також порушення права на доступ до суду та право на ефективний засіб юридичного захисту через рішення національних судів про відмову зобов’язати раду видати необхідне рішення (Religious community of Jehovah’s Witnesses of Kryvyi Rig’s Ternivsky District);
- знесення гаража заявниці як позбавлення її майна та порушення її права вільного володіння майном за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, а також відсутність передбаченого у законодавстві права на компенсацію, відсутність гарантій компенсації в таких випадках, тобто повна відмова у праві на компенсацію.
На цьому ж засіданні КМРЄ ще біля 30 рішень стосовно України були класифіковані в «посиленому нагляді» як рішення, що стосуються «повторюваних проблем». Зокрема ці повторювані проблеми були приєднанні до нагляду стосовно виконання у справах Kats, Nevmerzhytsky, Isayev, Afanasyev, Melnyk (стосовно надання медичної допомоги в «місцях несвободи»), Ignatov (стосовно незаконності та тривалості тримання під вартою), Швец (невиконання судових рішень стосовно догляду за дитиною), Merit та Svitlana Naumenko (стосовно надмірної тривалості провадження в цивільних та кримінальних справах) тощо.
Завершення нагляду за виконанням та відповідні рішення КМРЄ
Комітет Міністрів Ради Європи закрив провадження стосовно виконання по рішеннях ЄСПЛ у справах Polimerkonteyner, TOV, яке стосувалося питань систематичного недотримання, через відповідну адміністративну практику, систематичного невідшкодування ПДВ, в порушення обов’язків по статті 1 Першого протоколу та пункту 1 статті 6, порушуючи обов’язок виконувати остаточні рішення, постановлені на користь компанії-заявника (ситуація юридично подібна до справи Intersplav, провадження щодо виконання по якій було закрите 3 грудня 2019 року). Також у справах Safonova та інші, Arkhipov та інші, Anifer, Garbuz, Savchyshyn, які в основному стосувалися надмірної тривалості судового провадження, нагляд за виконанням рішень було закрито на підставі вжиття державою заходів індивідуального характеру – виплати справедливої сатисфакції та загалом завершення проваджень. Стосовно заходів загального характеру, які стосувалися неповторення подібних порушень на підставі статті 6 Конвенції та відсутності належних засобів захисту, відповідно до статті 13 Конвенції – ці проблеми залишаються на контролі стосовно виконання КМРЄ. Окремо, у справі Savchyshyn, Суд звернув увагу на зняття заборони на зміну місця перебування в ході кримінального провадження, як на захід індивідуального характеру (особисте зобов’язання не змінювати місце перебування), а також на те, що питання заходів загального характеру стосовно особистого зобов’язання розглядаються у справі Ivanov. Також КМРЄ закрив провадження стосовно нагляду за виконанням у справі Shulgin, яка стосувалася питань відшкодування шкоди за незаконне тримання під вартою, в порушення пункту 5 статті 5 Конвенції. В той же час нагляд стосовно заходів індивідуального характеру було закрито, питання виконання заходів загального характеру розглядатимуться в більш широкому контексті відшкодування шкоди за незаконне тримання під вартою, в рамках нагляду за виконанням рішень у групі справ Ignatov.
Рішення КМРЄ стосовно «проблеми невиконання»: auribus teneo lupum[2]
У цій групі справі, яка стосується проблематики невиконання рішень національних судів, постановлених стосовно держави, перше рішення ЄСПЛ, яке ідентифікувало «проблему невиконання», стало остаточним у 2004 році. Тобто процес нагляду за виконанням цієї групи рішень триває більш ніж 16 років. У своєму рішенні КМРЄ постійно підкреслює, що проблема невиконання остаточних судових рішень є проблемою перш за все верховенства права та доступу до правосуддя. Невиконання судових рішень нівелює довіру до держави та судової системи в цілому. КМРЄ неодноразово підкреслював, що невиконання судових рішень державою ставить під сумнів силу державного примусу та доступ до правосуддя, силу закону. КМРЄ у своєму рішенні акцентував увагу на необхідності забезпечити виплати всім заявникам по справі Бурмич та інші, що мали обґрунтовані вимоги щодо виконання рішень національних судів. Вимога, яка так і залишилася нездійсненою з моменту прийняття рішення у 2017 році. КМРЄ також висловив занепокоєння відсутністю конкретних результатів протягом зазначених двох років, як-то – прийняття Національної стратегії з питань виконання судових рішень, постановлених стосовно держави, розробки системних законодавчих змін на подолання цієї проблеми, відсутність оцінки стану виконання рішень та системи обрахунку боргів по судових рішеннях, постановлених проти держави із залученням ДСА та ВРП до цього процесу, створенні системи компенсацій та заходів захисту тощо. Важливою було визнана необхідність співпраці з іншими міжнародними організаціями – МВФ, ЄС, іншими – з метою консолідації зусиль з реформи системи виконання рішень та забезпечення виконання зобов’язань за такими рішеннями.
Комітет Міністрів позитивно оцінив наміри Верховної Ради провести парламентські слухання з проблеми виконання рішень ЄСПЛ (заплановане на 25 березня 2020 року, на жаль, перенесене з очевидних причин) та запросив ВРУ включити питання виконання рішень у справах Іванова/Бурмич до порядку денного цих слухань. З огляду на актуальність і важливість питання повного вирішення «проблеми невиконання», Комітет запросив міністра юстиції України взяти участь в наступному розгляді цих справ, а також звернув увагу органів влади України на необхідність сталої політичної підтримки процесу виконання рішень ЄСПЛ, поки питання виконання цих рішень не буде вирішено остаточно. Можливо, якраз створення 1 квітня Комісії з питань виконання рішень ЄСПЛ надасть додатковий поштовх вирішенню проблем, окреслених вище. Наступний розгляд проблеми «невиконання» заплановано на вересень 2020 року.
Відновлення судових проваджень на підставі рішень Європейського суду з прав людини – КМРЄ відзначає суттєві зміни в судовій практиці
У групі справ Бочан № 2, Комітет Міністрів відзначив виконання заходів індивідуального характеру та досягнення restitutio in integrum – відновлення порушених прав через відкриття повторного провадження на підставі рішень ЄСПЛ. Комітет Міністрів звернув увагу на позитивні зрушення у судовій практиці українських судів щодо перегляду судових рішень на підставі рішень Європейського суду з прав людини, розвиток цієї практики, синхронізований з рекомендаціями та практикою КМРЄ, вимогами рішень ЄСПЛ. Також цю групу справ на підставі досягнутого прогресу було переведено в «стандартну процедуру нагляду», з так званого «посиленого нагляду». Комітет Міністрів запросив органи влади України надати ґрунтовний та систематизований огляд практики Верховного Суду та касаційних судів щодо перегляду судових рішень на підставі рішень ЄСПЛ, а також детальний звіт Уряду стосовно вирішення проблем, які знаходяться на виконанні цієї групи справ. Наостанок було позитивно схвалено заходи з навчання та підготовки суддів стосовно питань відкриття таких проваджень.
Чергова перевірка стану інституційної та практичної незалежності судової влади: виконання рішень ЄСПЛ у групі справ Олександра Волкова
Комітет Міністрів у рішеннях по цій групі справ звернув увагу на значний прогрес у інституційній реформі судової влади за 2014-2018 роки (його було неодноразово озвучено і на рівні Ради Європи, і на рівні самого КМРЄ), включаючи прийняття змін до Конституції України, імплементуюче законодавство, а також інші практичні та інституційні заходи, вжиті державою. КМРЄ звернув увагу на необхідність завершення процедур відновлення індивідуальних прав заявників шляхом restitutio in integrum. Також КМРЄ звернув увагу на забезпечення реальної дієвості принципу незмінюваності суддів як складової незалежності судової влади. Були піддані критиці положення Закону 193-IX, а також положення статті 375 Кримінального Кодексу України (крім матеріальної складової, її процесуальне наповнення та практика застосування правоохоронними органами), та відповідності положень цих правових актів вимогам незалежності суддів. КМРЄ в цьому аспекті акцентував свою увагу на рекомендаціях Венеційської комісії № 969/2019 та Рекомендаціях Ради Європи стосовно незалежності суддів, попередніх рішеннях КМРЄ у цих групах справ. Слід зазначити, що Конституційний Суд України вже прийняв два рішення стосовно судової реформи 2016 року та судової реформи 2019 року, посилаючись, зокрема, і на норми-рекомендації Ради Європи, і на рішення ЄСПЛ та процес виконання рішень у цій групі справ. Можна відзначити, що рішення КМРЄ визначають сталість підходів, принциповість позиції та непохитність «науки» від стандартів Ради Європи, які, як говорить стародавнє прислів’я, «ні вода не затопить, ні вогонь не спалить».
Деякі висновки та подальші перспективи
Незважаючи на визнаний Радою Європи значний прогрес України у судовій реформі у 2014-2018 роках, він не є сталим. Існуюча невизначеність правової ситуації у судовій системі та незавершена судова реформа несуть певні ризики верховенству права та доступу до правосуддя, підкреслюють неідеальність та незавершеність змін. Необхідність вдосконалення завжди є, адже час та правове середовище завжди вноситимуть свої корективи у вимоги правового регулювання діяльності системи правосуддя. Власне, на моє особисте глибоке переконання, наявність зазначених вище ризиків радше вимагає вдосконалення законодавчого регулювання та подальших інституційних змін з метою більш глибокої інкорпорації на національному рівні вимог права Ради Європи, Конвенції та практики Європейського Суду, вимог рекомендацій КМРЄ стосовно виконання рішень ЄСПЛ. Це співпадає і з магістральними намірами приєднання України до ЄС та приведення системи правосуддя у відповідність з вимогами верховенства права у праві ЄС.
Концептуально реформа системи правосуддя не вимагає повного переосмислення, скоріше – вдосконалення вже завершених реформ, завершення незавершених та налагодження роботи реформованих інституцій з метою повного відновлення довіри до них та забезпечення функціонування відповідно до стандартів Ради Європи. Судова система потребує сталості та стабільності в налагодженні її роботи. В цьому контексті на розгляді в КМРЄ також перебуває групи справ стосовно надмірної тривалості проваджень (групи справ Меріт та Світлана Науменко). Обидві групи стосуються як питань організації здійснення правосуддя, так і питань відсутності ефективних засобів захисту щодо проблеми надмірної тривалості судових проваджень. Ці групи справ, разом зі справами стосовно проблематики невиконання судових рішень проти держави та справами стосовно питань незалежності судової влади, розглядатимуться на вересневому засіданні КМРЄ у 2020 році. Попередні рішення КМРЄ у цих справах вимагають забезпечення судової системи належними ресурсами, як людськими, так і фінансовими. Це, безумовно, складні рішення, в можливо, непростій правовій, економічній, політичній та соціальній ситуації. Однак відмовлятися від заходів на системне вирішення цих проблем буде стратегічно неправильно.
Рішення стосовно «проблеми невиконання» та незалежності судової влади, разом з рішеннями стосовно надмірної тривалості, потребують комплексного підходу до їхнього виконання, оскільки стосуються дотичних, пов’язаних між собою проблем та процесів реформування правової системи України. Ради Європи залишається відкритою для співпраці з органами влади України, судовою системою, готова через програми експертної та технічної співпраці, а також через заходи статутної діяльності надати сприяння та посилити зміст процесу виконання рішень ЄСПЛ з метою забезпечення відповідності цього процесу стандартам Ради Європи, надати сприяння у аналізі ситуації, першоджерел порушень та у визначенні заходів загального характеру на виконання вищеозначених рішень. Не можна не погодитися, що зменшення кількості рішень ЄСПЛ на виконанні в довгостроковому вимірі – позитивний результат для держави не тільки з точки зору навантаження на бюджет, але і з точки зору забезпечення пріоритетів своєї діяльності – дотримання прав людини та верховенства права. В свою чергу очікуватимемо на нові рішення КМРЄ, сподіваємось на позитивні, які як завжди конструктивно оцінюватимуть очікуваний прогрес виконання та встановлять подальші орієнтири щодо завершення цього процесу. На розгляді в КМРЄ в червні 2020 року – проблеми реформи системи кримінального правосуддя, ефективності розслідування окремих категорій злочинів (порушення права на життя та заборона катувань, злочини ненависті тощо), інституційна реформа прокуратури та слідства (справи групи Kaverzin, Lusenko/Tymoshenko та Fedorchenko/Lozenko). Тому наступна публікація – саме щодо цієї тематики.
Деякі джерела, використані в публікації:
- Інформація стосовно виконання рішень ЄСПЛ (сайт департаменту виконання).
- База даних стосовно виконання рішень ЄСПЛ.
- Список рішень та справ на розгляді в КМРЄ в червні 2020 року.
[1]. Аналіз, представлений тут, є особистою позицією автора та не є відображенням офіційної позиції Ради Європи, Департаменту виконання рішень ЄСПЛ чи її інституцій. Автор - П. В. Пушкар, к.ю.н., керівник відділу Департаменту виконання рішень ЄСПЛ, Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи.
[2] Твердження латиною, яке використовували письменник Терентіус Форміо та пізніше в своїх працях Томас Джеферсон, в контексті патової ситуації: «відпустити вовкові вуха не можна, і тримати неможливо, бо обидві дії призведуть до нищівних наслідків» (Auribus teneo lupum, nam neque quomodo a me amittam invenio neque uti retineam scio.). Мова йде про неприйнятність бездіяльності та необхідність прийняття нагальних рішень та вжиття невідкладних дій. Подібні твердження лунали і з вуст імператора Тіберія, і стосувалися нерішучості при прийнятті рішень, а небезпека, з його точки зору, міститься саме в неприйнятті рішень, нерухомості та ступорі.
