Ігор Дашутін,
доктор юридичних наук,
суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді
Анна Барікова,
кандидат юридичних наук,
науковий консультант відділу забезпечення роботи секретаря та суддів судової палати управління забезпечення роботи судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів секретаріату Касаційного адміністративного суду
Судовий збір виконує не тільки фіскальну, а й регулятивну, дисциплінуючу функцію, яка є одним зі способів стимулювання належного виконання учасниками відповідних правовідносин (зокрема, державними органами) своїх прав та обов’язків. Відповідно до статті 9 Закону України «Про судовий збір» судовий збір сплачується за місцем розгляду справи та зараховується до спеціального фонду Державного бюджету України. Кошти судового збору спрямовані на забезпечення здійснення судочинства, зміцнення матеріально-технічної бази судів, включаючи забезпечення функціонування Єдиної судової інформаційної системи, вебпорталу судової влади, комп’ютерних локальних мереж, сучасних систем фіксування судового процесу, придбання та обслуговування комп’ютерної і копіювально-розмножувальної техніки, впровадження й використання інших інформаційних електронних форм й інструментів забезпечення доступу до правосуддя в умовах воєнного, епідеміологічного стану, а також на забезпечення архітектурної доступності приміщень судів, доступності інформації, що розміщується в суді, для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення.
З огляду на воєнний стан і перспективи повоєнної відбудови, збитки інфраструктурі України та фінансово-кадровий стан судової системи, доцільно запроваджувати норми щодо сплати судового збору, які не створюють загрози національній безпеці та здійсненню правосуддя, не містять корупційних ризиків і не стануть додатковим механізмом необґрунтованого збільшення видаткової частини Державного бюджету України, який унеможливить наповнення спеціального фонду для фінансування органів судової влади та подальше вирішення справ.
Судовий збір і податкові органи
Закон України від 03 листопада 2022 року № 2719-IX «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законів України щодо приватизації державного і комунального майна, яке перебуває у податковій заставі, та забезпечення адміністрування погашення податкового боргу» (далі – Закон № 2719-IX) звільнив від сплати судового збору центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи в частині стягнення сум з узгоджених грошових зобов’язань платників податків (підпункт 27 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» у новій редакції). Згідно з пояснювальною запискою до проєкту Закону № 2719-IX його метою є:
– удосконалення податкового законодавства та створення в період дії воєнного стану умов для належного забезпечення ефективної роботи контрольних органів, створення умов для належного наповнення дохідної частини бюджету шляхом відновлення строків здійснення контрольними органами заходів з погашення податкового боргу, економії бюджетних коштів на сплату судового збору у питаннях, пов’язаних зі стягненням сум узгоджених грошових зобов’язань платників податків;
– підвищення ефективності приватизації єдиних майнових комплексів державних і комунальних підприємств та збільшення надходження до державного та місцевого бюджетів коштів від приватизації такого майна.
– сприяння погашенню боргів державних і комунальних підприємств перед бюджетом.
Дискримінаційним є аналізоване положення Закону № 2719-IX щодо введення пільг для податкових органів під час звернення до суду стосовно звільнення від сплати судового збору для податкових органів. Аналіз законопроєкту та супровідних матеріалів не дає змоги з’ясувати, яким чином відповідні витрати мають бути компенсовані, оскільки в пояснювальній записці зазначено, що прийняття законопроєкту не вимагає додаткових витрат з бюджету. Наведений підхід підтримав Головний комітет у висновку до першого читання від 30 вересня 2022 року і Головне науково-експертне управління у висновку від 26 вересня 2022 року № 16/03-2022/161613, ураховуючи зауваження, згідно з якими запропоноване звільнення від сплати судового збору центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальних органів матиме дискримінаційний характер щодо інших державних органів і матиме ознаки надання таким органам процесуальних переваг перед іншими учасниками судового процесу, які сплачують судовий збір на загальних підставах, чим порушуватиметься принцип рівності учасників судового процесу, встановлений статтею 129 Конституції України.
Доцільність прийняття запропонованих Законом № 2719-IX змін щодо звільнення податкових органів від сплати судового збору є сумнівною. Стаття 283 Кодексу адміністративного судочинства України містить усталені норми та регламентує уніфіковані особливості провадження у справах за зверненням податкових та митних органів. Сам підхід, відповідно до якого виокремлюється частина категорій спорів, є дискримінаційним, оскільки відсутні підстави вважати такі спори безпредметними.
Україна є демократичною, соціальною, правовою державою (згідно зі статтею 1 Конституції України) а найвищою соціальною цінністю в Україні визнано людину (стаття 3 Основного Закону). Саме ідеологією адміністративної юстиції в усьому світі, її основною доктриною є аксіома – держава для людей. Тому не зрозуміло, чому саме держава в особі її органів має бути звільнена від сплати судового збору. Звільнення органів Державної податкової служби, яка згідно з Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» ідеологічно створена для виконання функцій з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам (стаття 17), від сплати судового збору, також, не узгоджується із пунктом 2 частини третьої статті 129 Конституції України, яким закріплено, що до основних засад судочинства в Україні є рівність всіх учасників судового процесу перед законом і судом. Ця норма Конституції України знайшла своє закріплення також і в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» та в процесуальних кодексах України.
Звільнення органів Державної податкової служби від сплати судового збору можна розцінювати як надання їм процесуальних переваг перед іншими учасниками судового процесу, зокрема, юридичними та фізичними особами, які зобов’язані сплачувати відповідний збір. Чинна редакція Закону України «Про судовий збір» вже визначає необхідний та вичерпний перелік суб’єктів, яких належить звільняти від сплати судового збору, а в пояснювальній записці до законопроєкту не наведено переконливих аргументів на користь того, чому в разі виникнення відповідних спірних правовідносин саме органи Державної податкової служби як позивачі мають бути звільнені від судового збору. Порушення принципу рівності сторін і завідоме визначення відсутності спору позбавляє особу права заперечувати проти позову, пред’явити зустрічний позов, наводити доводи та докази протиправності вимоги. Закон № 2719-IX не містить запобіжників від зловживань з боку контрольних органів в частині гарантування права відповідача на судовий захист.
Судова практика підтверджує, що саме державні органи, й особливо органи державної податкової служби найчастіше вдаються до безпідставних й невиправданих завідомо «програних» позовних звернень й скарг судових органів, створюючи суттєве навантаження на суди та неефективно використовуючи бюджетні кошти, державні ресурси. Частка позовів й скарг податкових контрольних органів є найвищою серед інших позовів суб’єктів владних повноважень. Тому звільнення від сплати судового збору податкових контрольних органів негативно позначиться на стані виконавської дисципліни, а також може призвести до необґрунтованого збільшення позовів до суду.
Звільнення запропонованих Законом № 2719-IX суб’єктів від сплати судового збору в цій категорії справ матиме наслідком суттєве зменшення рівня фінансування судів, що є неприпустимим. У судах наскрізно простежується недоукомплектований стан, відсутні кошти на здійснення поштових відправлень, на заробітні виплати суддям і працівникам апаратів, на відновлення пошкодженого чи знищеного майна, будівель. Ураховуючи поточну ситуацію в національній судовій системі та воєнний стан в Україні, запропоновані суперечливі положення, зокрема, щодо звільнення від сплати судового збору, не враховують кадрову та фінансову складові функціонування органів судової влади. Описаний перерозподіл коштів ставить під загрозу виконання основоположних функцій органів судової влади, оскільки в разі такого звільнення для сторони позивача суд позбавлений можливості стягнути судовий збір і з іншої сторони – відповідача.
Судовий збір і Верховний Суд
Що стосується повернення судового збору, згідно з пунктами 2, 3 частини першої статті 7 Закону України «Про судовий збір» сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі повернення, зокрема, касаційної скарги та відмови у відкритті, зокрема, касаційного провадження у справі.
Водночас останнім часом процесуальне законодавство набуло істотного розвитку в частині регламентації так званих «процесуальних фільтрів». Імплементацію таких фільтрів здійснено шляхом доповнення підстав для відмови у відкритті касаційного провадження та, відповідно, повернення касаційної скарги. Так, наприклад, це стосується малозначних справ, які з огляду на останні тенденції здійснення правосуддя, не є предметом касаційного перегляду. У разі надходження касаційної скарги суд відмовляє у відкритті касаційного провадження з тих підстав, що скаргу подано на рішення, яке не підлягає оскарженню. До таких рішень належать рішення у малозначних справах.
Водночас процесуальні кодекси містять винятки з цього правила та встановлюють, що Верховний Суд може відкрити провадження в малозначній справі за умов, якщо: касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики; особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно позбавлена можливості спростувати обставини, установлені оскарженим судовим рішенням, упродовж розгляду іншої справи; справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково. Наявність таких винятків призводить до того, що в численних випадках до касаційних судів звертаються учасники судового процесу та попри віднесення їхньої справи до малозначної, все-таки порушують питання про необхідність відкриття провадження в ній, апелюючи до наведених винятків. Тому, попри віднесення цих справ до таких, які не підлягають перегляду в касаційному порядку, щодо них здійснюється прийняття процесуальних рішень на підставі вивчення касаційної скарги та доданих до неї матеріалів, що потребує витрат часу та професійних зусиль суддів.
Зазначене стосується не лише малозначних справ, оскільки Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», який набув чинності 08 лютого 2020 року, було уточнено критерії, які дозволяють звернутися до Верховного Суду з касаційною скаргою: що Верховний Суд відкриває провадження, якщо справа розглянута судами першої та апеляційної інстанції всупереч висновку Верховного Суду або якщо такого висновку немає, або якщо є підстави для відступу від нього. Така підстава вимагає здійснення істотного правового аналізу підстав і предмету касаційного оскарження, вивчення сформованих правових позицій у цих справах та їх співвіднесення з правовими позиціями Верховного Суду. Цей весь процес, хоч і відбувається до формального відкриття касаційного провадження, але стосується реалізації функції касаційного перегляду відповідної справи.
Вивчення та рух касаційних скарг, за результатами якого ухвалено рішення про відмову у відкритті касаційного провадження та повернення касаційної скарги, призводять до доволі істотних матеріальних витрат. Ці витрати, вочевидь, мають покриватись коштом судового збору, але судовий збір повертається сторонам у майже 2/3 відповідних справ, які розглядає Верховний Суд.
Так, згідно з даними судової статистики Верховного Суду у 2023 році в порядку адміністративного, господарського та цивільного судочинства розглянуто понад 85 180 процесуальних звернень і справ (здебільшого касаційних скарг), з яких ухвалено понад 18 290 судових рішень про повернення касаційних скарг (21,5 % від розглянутих), та понад 37 тис. судових рішень про відмову у відкритті касаційного провадження (43,4 % від розглянутих). Тобто, майже 65 % касаційних скарг, розглянутих Верховним Судом, або підлягають поверненню, або відмові у відкритті провадження.
У звітному періоді до спеціального фонду Державного бюджету України за розгляд справ КГС ВС сплатив 370 млн грн судового збору, що становить 60 % від сплаченого судового збору за розгляд справ Верховним Судом (613,7 млн грн).
Верховний Суд не одержує жодних компенсаційних виплат у зв’язку з розглядом справ і матеріалів, не покритих судовим збором. Бюджетні призначення Верховного Суду за загальним фондом покривають лише витрати на оплату праці, нарахування на заробітну плату та на оплату комунальних послуг й енергоносіїв. Отже, у Законі України «Про судовий збір» необхідно закріпити положення, згідно з якими в разі відмови у відкритті касаційного провадження та поверненні касаційної скарги повертається 50 % від сплаченої суми під час подання відповідної касаційної скарги. Реалізація такого підходу забезпечить покриття відповідних витрат.
Необхідно також зауважити, що впродовж 2022 року (починаючи з березня) судді Верховного Суду перераховували благодійні внески на підтримку Збройних Сил України у розмірі близько 60 % суддівської винагороди (після відрахування необхідних податків та зборів). Загальна сума перерахованих благодійних внесків у 2022 році склала 288 780 941,42 грн. За період з січня по червень 2023 року середній відсоток перерахованих благодійних внесків на підтримку Збройних Сил України становив майже 39 % суддівської винагороди (після відрахування необхідних податків та зборів). Загальна сума перерахованих благодійних внесків за зазначений період 2023 року склала 105 512 715,52 грн.
Верховний Суд також не є стягувачем у тих випадках, коли було розстрочено або відстрочено сплату судового збору. Таким стягувачем є Державна судова адміністрація України, що не відповідає інституційній побудові системи органів судової влади та суперечить частині третій статті 148 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Відповідно до пунктів 1, 2 частини третьої статті 148 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснюють: Верховний Суд – щодо фінансового забезпечення його діяльності; вищий спеціалізований суд – щодо фінансового забезпечення його діяльності; Державна судова адміністрація України – щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, Служби судової охорони та Державної судової адміністрації України.
Водночас відповідно до вимог абзацу другого частини четвертої статті 15 Закону України «Про виконавче провадження» за рішеннями про стягнення судового збору, про накладення штрафу (як засобу процесуального примусу) стягувачем є лише Державна судова адміністрація України.
Тому кошти несплаченого судового збору у випадку розстрочення та відстрочення за рішеннями судів, які здійснюють функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності (Верховного Суду, спеціалізованих судів), стягує на свої рахунки Державна судова адміністрація України, що не узгоджено із положеннями законодавства.
Отже, одночасно з унесенням змін до Закону України «Про виконавче провадження» необхідно внести зміни до процесуального законодавства для забезпечення механізму виконання судових рішень про стягнення судового збору.
Наведені пропозиції сприятимуть вдосконаленню підстав повернення сплаченого судового збору, що матиме позитивний вплив на ефективне виконання платниками судового збору права на касаційне оскарження рішень судів першої та апеляційної інстанцій, а також дасть змогу судам, які здійснюють функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності, виступати стягувачами за своїми рішеннями про стягнення судового збору та видавати виконавчі листи, що забезпечить використання стягнутих коштів на потреби, визначені в частині третій статті 9 Закону України «Про судовий збір».
Висновки
- Потрібно виключити підпункт 27 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» у новій редакції, згідно з якою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи звільнено від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях в частині стягнення сум податкового боргу, заборгованості зі сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування.
- Дотримуючись принципу рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, зокрема, щодо витрат, пов’язаних з судовим розглядом справ, альтернативним способом повернення до Державного бюджету коштів за сплату контрольним органом судового збору в разі задоволення поданого ним позову можна розглянути доцільність внесення змін до процесуального закону, передбачивши можливість включення до судових витрат відповідача (недобросовісного платника податків) суми такого збору.
- Необхідно внести зміни до частини другої статті 7 Закону України «Про судовий збір», закріпивши, що в разі відмови у відкритті касаційного провадження у справі та повернення касаційної скарги судовий збір підлягає поверненню в розмірі 50 % від сплаченої суми під час подання відповідної касаційної скарги.
- Потрібно викласти абзац другий частини четвертої статті 15 Закону України «Про виконавче провадження» в новій редакції, у результаті чого визначити стягувачами суди, які здійснюють функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності.
Доцільно також викласти в нових редакціях абзац перший частини першої статті 373 Кодексу адміністративного судочинства України, абзац перший частини першої статті 431 Цивільного процесуального кодексу України, абзац перший частини першої статті 327 Господарського процесуального кодексу України, унаслідок чого надати змогу судам, які здійснюють функції головних розпорядників коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності, видавати виконавчі листи для стягнення коштів судового збору.
Окремі підходи цього блогу були опубліковані в журналі «Прикарпатський юридичний вісник». 2023. № 1 (48). С. 51–54. DOI: 10.32782/pyuv.v1.2023.11
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
