Сергей Глушко,
«Судебно-юридическая газета»
11 нынешних сотрудников Государственного бюро расследований во главе с директором Романом Трубой пытаются доказать обществу и себе, что обещанная дата начала работы органа 1 сентября 2018 г. вполне реальна. Для этого нужно набрать на конкурсной основе около половины штатного состава детективов (хотя бы 700 человек), а также решить вопрос с помещениями как для центрального аппарата, так и для территориальных управлений. Задача максимум — ликвидировать законодательные пробелы в профильном законе, которые приведут в соответствие с УПК вопрос подследственности, упростят набор сотрудников, а также решат массу других организационных проблем. Все просто и одновременно сложно, учитывая украинские политические реалии.
Что пройдено
Закон «О Государственном бюро расследований» Верховная Рада приняла еще в ноябре 2015 г. Новая антикоррупционная структура должна была через 2 года начать работу и полностью взять на себя функции досудебного расследования уголовных правонарушений, совершенных должностными лицами, которые, согласно ч. 1 ст. 9 Закона «О государственной службе», занимают особо ответственное положение в стране. Кроме того, к подследственности ГБР отнесены судьи, работники правоохранительных органов, служебные лица НАБУ, руководитель и прокуроры САП, а также лица, совершившие военные преступления.
Генпрокуратура с 20 ноября 2017 г. лишалась следственных функций и права открывать новые производства, подследственные Бюро. А как это часто бывает в Украине, к указанной дате Бюро создать не успели. Очень долго, полтора года избирали директора Бюро и его заместителей. Согласно Закону, конкурсы на должности руководителей подразделений центрального аппарата, директоров территориальных органов, руководителей и сотрудников подразделений внутреннего контроля проводит внешняя комиссия, сформированная по квотам Президента, КМУ и Верховной Рады (по 3 человека от каждого института власти). Эта комиссия объявила конкурс на должности высших руководителей ГБР 10 мая 2016 г., а победителей определили только 16 ноября 2017 г.
По оценке антикоррупционного эксперта Александра Леменова, причина такой неповоротливости в том, что члены внешней комиссии почти поровну «поделены» между ключевыми политическими силами: «БПП» (5) и «Народным фронтом» (4), и политические торги стали ключевым фактором, который повлиял на скорость формирования руководящего состава Бюро.
22 ноября Президент своим указом утвердил на должности директора Государственного бюро расследований Романа Трубу, а тот своим приказом назначил на должности первого заместителя Ольгу Варченко и заместителя — Александра Буряка.
Все победители конкурса — выходцы из прокурорской среды, занимавшие ответственные посты. В частности, Р. Труба до прихода в Генпрокуратуру Виктора Шокина был начальником Главного следственного управления — начальником управления по расследованию особо важных дел ГПУ. О. Варченко — бывший начальник управления процессуального руководства, поддержания государственного обвинения и представительства в суде департамента по расследованию особо важных дел в сфере экономики ГПУ, А. Буряк — бывший заместитель прокурора Киева.
Первым заданием новоназначенного руководства ГБР стала незамедлительная разработка и утверждение в Кабмине основных внутренних регламентирующих документов. К этому процессу подключались Министерство юстиции и международные эксперты, в т. ч. из Совета Европы. Можно сказать, что с этим заданием справились: за 3 месяца удалось составить и «узаконить» организационную структуру ведомства, его штатное расписание, полномочия директора и распределение обязанностей между заместителями.
В частности, закреплено, что ГБР состоит из центрального аппарата, 7 территориальных управлений, Академии и Научного-исследовательского института. В центральный аппарат ГБР входят 15 управлений и 4 самостоятельных отдела. Территориальные управления, согласно нынешней редакции Закона «О Государственном бюро расследований», будут расположены во Львове, Хмельницком, Николаеве, Мелитополе, Полтаве, Краматорске и Киеве. Предельная численность работников центрального аппарата и территориальных органов — 1500 человек.
Кроме того, разработано и утверждено положение о типовом порядке проведения конкурсов на занятие должностей в центральном аппарате и территориальных управлениях ГБР, и самое главное — удалось «запустить» сами конкурсы. Внешняя комиссия объявила конкурс на 27 руководящих должностей Бюро, в т. ч. руководителей территориальных управлений. 2 апреля был завершен прием документов. В комиссии сообщили о 685 желающих принять участие в конкурсе. Эта цифра может еще немного увеличиться, если документы будут продолжать поступать, а дата их отправки будет соответствовать условиям конкурса.
12 марта Р. Труба утвердил своим приказом состав первой внутренней конкурсной комиссии, к полномочиям которой относится отбор кандидатов на рядовые должности в ГБР. Она состоит из 5 человек, 4 из которых представляют антикоррупционные органы и исполнительную власть (НАПК, САП, ГБР и Минюст), а еще один — представитель общественности.
Комиссия объявила уже 2 конкурса: на 219 должностей в административные службы и следственные управления центрального аппарата и на 455 должностей в территориальные управления ГБР (по 65 должностей в каждый из 7 регионов). До 11 и 24 апреля соответственно проводится прием документов.
К большому удивлению, ажиотажа пока не наблюдается. Некоторые эксперты связывают это с наличием в условиях отбора сотрудников Бюро определенных квот: в ГБР должно быть не менее 51% лиц, имеющих соответствующий стаж в области права, и не более 49% лиц из действующего состава следственных подразделений органов правопорядка (среди них допускается не более 30% следователей прокуратуры). Впрочем, специалисты успокаивают, что к установленным датам все будет нормально — статус организации и обещанное приличное вознаграждение должны мотивировать.
Кстати, к хорошим новостям можно отнести стабильное финансирование ГБР со стороны госбюджета. Паспорта бюджетной программы утверждены приказом ГБР и приказом Минфина №7/75 от 1.02.2018. Смета Бюро на 2018 г. предусматривает выделение из госбюджета средств на его содержание в сумме 651 567 300 грн.
В отличие от бюджетных, решение других вопросов ГБР позитивом и стабильностью не отличается. Парламент, например, продолжает с опаской относиться к формированию очередного антикоррупционного органа и не спешит поддерживать законодательные инициативы по совершенствованию его работы, а все вопросы, связанные с привлечением общественности к сотрудничеству с ГБР, традиционно сопровождают эмоциональные оценки и обвинения. Наглядным примером служит создание Совета общественного контроля при ГБР.
Зоны реального риска
Р. Труба продолжает настаивать, что для него дело чести обеспечить начало реальной работы ГБР с 1 сентября. Однако если уже объявленный набор следственных подразделений успеет вовремя завершиться, и люди смогут приступить к работе, то эффективность их работы будет зависеть от устранения некоторых законодательных пробелов, которые обнаружились при более тщательной оценке профильного закона.
В частности, было установлено, что положения Закона «О Государственном бюро расследований» не совпадают с положениями ч. 4 ст. 216 Уголовного процессуального кодекса, которая устанавливает подследственность. Чтобы привести профильный закон в соответствие с требованиями УПК, необходимо расширить круг субъектов, которые будут подследственны ГБР, включив в него должности глав, их заместителей и членов Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, Высшей квалификационной комиссии судей, Высшего совета правосудия, судей Конституционного Суда, председателей местных государственных администраций. Необходимо также обновить в законе дату начала работы ГБР, что позволит не прекратить процесс открытия производств относительно субъектов, подследственных Бюро.
Но самая важная законодательная норма, в которой нуждается ГБР — дополнение структуры Бюро подразделениями, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определение их статуса и должностных окладов, а также специальных званий для рядового и начальствующего состава. По словам Р. Трубы, сейчас они могут отбирать на эти должности только госслужащих, но в оперативном подразделении госслужащий работать не может. Только уточнения в некоторых законах позволят Бюро набрать данные подразделения, чтобы проводить оперативные действия во время досудебного расследования.
Директора также беспокоит вопрос набора всего руководящего состава ГБР. Это, согласно закону, должна обеспечить внешняя конкурсная комиссия. Речь идет о приблизительно 165 должностях. Вопрос, когда это может произойти, если на первые 27 должностей только окончился прием документов? Руководство ГБР предлагает передать право проведения конкурсов на все должности внутренним комиссиям, что позволит решить вопрос более оперативно.
Переход к практическому этапу создания ГБР выявил даже такие моменты, как возможность обеспечения необходимых условий работы территориальных управлений в установленных законом городах. По мнению руководства ГБР, некоторые центры было бы рациональнее перенести в другие, более крупные города, например, из Николаева в Одессу, из Мелитополя в Днепр, из Полтавы в Харьков, а из Краматорска в Мариуполь. Эти предложения были подхвачены народными депутатами и воплотились в три законопроекта. Все они были поддержаны Комитетом ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности.
Первый законопроект №5395 авторства народного депутата Николая Паламарчука предусматривал как раз решение вопроса с оперативными подразделениями. Еще два проекта — №6430, неоднократно переделанный и представленный от имени правительства, и №7450 авторства Мустафы Найема, Елены Сотник и др. «еврооптимистов», предусматривали внесение всех перечисленных предложений в некоторые законодательные акты Украины с целью дальнейшего усовершенствования работы ГБР.
Все 3 проекта были включены в повестку дня пленарного заседания Верховной Рады 13 марта, но ни один не получил достаточного количества голосов. Более того, была угроза их полного отклонения, однако удалось собрать голоса для отправки их в комитет на доработку.
Следует также отметить, что сегодня в штате Бюро числятся всего 11 человек. Кроме директора и его замов, это 4 работника патронатной службы и 4 специалиста, переведенные из других государственных учреждений. Последние закрывают минимальные потребности для проведения публичных закупок, подготовки и подписания договоров, ведения бухгалтерских дел (выплата зарплаты), а также для получения доступа к государственной тайне, анализа и подготовки соответствующей документации. На энтузиазме этих людей и держится пока все дело, а чем закончится этот «квест», станет ясно в сентябре.
МИНИ-ИНТЕРВЬЮ ЭКСКЛЮЗИВ
«Мы строим украинское ФБР», — Роман Труба, директор Государственного бюро расследований
— 2 апреля истек срок приема документов на конкурс на 27 руководящих должностей ГБР. Сколько людей подали документы? Какие последующие этапы конкурса? Когда планируется завершение?
— Конкурс на эти должности проводит внешняя комиссия. Насколько мне известно, для участия в нем подали документы около 700 кандидатов. Обращаю внимание, что Государственное бюро расследований не принимает участия в проведении этого конкурса, и мы не располагаем в полной мере информацией о кандидатах.
Напомню, согласно Закону «О Государственном бюро расследований», конкурсы на все руководящие должности в Бюро, а также на все должности в управлении внутреннего контроля и соответствующих секторов в регионах проводит внешняя комиссия. Это еще 140 должностей кроме тех, на которые она уже проводит конкурс.
В Верховной Раде есть законопроекты, которые передают полномочия по проведению конкурсов на эти должности в ГБР. Ведь не является нормальной ситуация, когда Государственное бюро расследований не задействовано в отборе руководителей секторов, отделов, управлений. От того, как быстро Верховная Рада примет изменения в закон, которыми передаст полномочия проводить эти конкурсы ГБР, зависит, как быстро мы выберем руководителей подразделений.
— Пишут, что в конкурсе на 219 рядовых должностей в центральный аппарат ГБР пока мало желающих, и выбирать не из кого. В чем, на Ваш взгляд, причина?
— Выводы делать пока рано, ведь как показывает опыт, кандидаты подают документы в последние дни. Скажу откровенно, мы ожидали большего количества кандидатов, и если увидим, что их недостаточно для настоящего конкурса, сроки приема документов могут быть продолжены.
— Почему откладывается рассмотрение крайне важных поправок в профильный закон, предложенных правительственным законопроектом и вариантом группы депутатов? О чем не могут договориться в сессионном зале?
— Оба законопроекта очень похожи и оба поддержаны в Комитете Верховной Рады по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. Убежден, что с экспертной точки зрения к ним замечаний нет. Почему их не поддержали в сессионном зале? Есть две возможные причины. Первая — депутаты не разобрались, не уделили достаточного внимания этих законопроектам. Вторая — депутаты не хотят, чтобы ГБР заработало.
Если отбросить все технические вопросы, эти законопроекты разблокируют проведение конкурсов на 140 должностей, которые сегодня отнесены к полномочиям внешней комиссии, и на весь оперативный блок. Непонятно, как работать и открывать производства без руководителей отделов, секторов, заместителей руководителей управлений и отделов.
Ответственность за полноценный старт работы ГБР лежит на депутатах. Они либо это поймут и откроют нам путь к конкурсам, либо будут отчитываться 1 сентября перед обществом и нашими партнерами, почему ГБР не работает.
— Довольны ли Вы результатами избрания совета общественного контроля? На что будет влиять работа этого совета?
— Охарактеризовать профессиональные или иные качества людей, которые избраны в совет общественного контроля, а тем более спрогнозировать, насколько эффективно они будут работать в этом органе, пока сложно. Я с ними не знаком. Сейчас мы рассматриваем запросы от общественных организаций по поводу проведения учредительного собрания и анализируем эту процедуру. С выводами не торопимся.
Что касается полномочий совета, то они определены соответствующим положением Кабинета министров. Это — обеспечение прозрачности и осуществление гражданского контроля за деятельностью ГБР; содействие сотрудничеству Бюро с общественными объединениями; содействие учету Бюро общественного мнения. Три члена совета, входящие в дисциплинарную комиссию Бюро — это чрезвычайные полномочия общественности по контролю за деятельностью наших сотрудников. Но пока не набран штат Бюро, эта комиссия работать не будет.
— Обсуждается перенос некоторых территориальных управлений ГБР в другие города. Как быть в случае принятия решения с будущими победителями в конкурсе на руководителей теруправлений, которые рассчитывали работать в одном городе и, возможно, не захотят переезжать?
— Действительно, некоторые территориальные управления расположены в городах, где неудобно будет организовать работу органа, который распространяет свою деятельность на несколько областей. В законопроектах есть предложения изменить расположение 5 территориальных управлений. Есть и новое предложение — предоставить директору Бюро полномочия определять, где должно быть расположено территориальное управление. А что касается победителей конкурсов в территориальные управления, то уже им решать, стоит ли работа в ГБР переезда в другой город. Убежден, что стоит.
— Как решается вопрос с помещениями?
— Мы получили помещение по ул. Симона Петлюры, 15б. На первом этапе это позволит разместить людей, которых мы наберем. Но на долгосрочную перспективу мы ищем другие варианты, которые будут полностью соответствовать техническим требованиям современного правоохранительного органа. Это должны быть защищенные комнаты для хранения доказательств, оружия, оборудованные комнаты для допросов, база тренировок для силового блока и т. п. Мы же строим украинское ФБР!
МИНИ-ИНТЕРВЬЮ
Роман Майданык, глава внешней конкурсной комиссии ГБР, заведующий кафедрой гражданского права юридического факультета Киевского национального университета им. Т. Шевченко
— Известно, что процесс создания Государственного бюро расследований замедлился. Как Вы считаете, можно ли эту ситуацию исправить?
— Действительно, мы долгое время занимаемся вопросом отбора кандидатов, но в соответствии с законом. Сегодня мы проводим отбор на 27 руководящих должностей. Обращаю внимание, что это приблизительно 25% всех должностей, людей на которые наша конкурсная комиссия должна отобрать. Напомню, регламентировано 164 должности.
Что касается сроков, то они зависят от общего количества этапов конкурса и физических возможностей при проведении соответствующего этапа. Всего этапов предусмотрено 3. Первый из них — ознакомление с документами и допуск кандидата к конкурсу. Если после 23 апреля мы будем физически готовы обработать около 700 пакетов документов, то планируем подойти к вопросу допуска кандидатов к конкурсу и уже будем говорить о проведении тестирования, собеседований и проверки на полиграфе.
В переходных положениях закона речь идет о том, что ГБР должно быть запущено в сентябре. Мы уже научены, что нельзя говорить о конкретном сроке — это неблагодарное дело, так как практика показывает, что не всегда от нас зависит, сколько времени нам понадобится. На мой взгляд, до конца апреля первый этап конкурса будет завершен. Надеюсь, конкурсная комиссия сделает все для того, чтобы это заняло как можно меньше времени.
— Как вы относитесь к предложению Романа Трубы о передаче полномочий по отбору кандидатов в ГБР внутренней комиссии? Действительно ли это поможет ускорить проведение конкурсов?
— С одной стороны, лично я не против того, чтобы компетенция нашей комиссии ограничилась отбором кандидатов на 27 должностей. Однако на сегодня есть действующая редакция закона, которая определяет перечень должностей, отбор кандидатов на которые является компетенцией внешней комиссии. Решение этого вопроса не зависит от нашей конкурсной комиссии, скорее это связано с политической волей законодателя.
— Есть ли у государства политическая воля, чтобы этот орган действительно заработал вовремя и результативно?
— Вопрос создания ГБР — это вопрос с бородой. Речь о его создании шла, начиная с 1996 г. Но так далеко в процессе создания этого органа Украина еще не заходила. На сегодня избрано высшее руководство, мы подошли к созданию регионального уровня. Возможно, это и является реальным свидетельством того, что политическая воля все-таки есть. Будет ли ГБР создано при участии только нашей комиссии или с привлечением внутренней — это ничего не изменит, поскольку процесс, по сути, продвигается.
МИНИ-ИНТЕРВЬЮ
Денис Монастырский, член внешней конкурсной комиссии ГБР, эксперт Украинского института будущего
— Может ли ГБР, на Ваш взгляд, заработать 1 сентября?
— Это амбициозная цель, но она реальна. На сегодня объявлен конкурс на 700 должностей, это около половины состава ГБР, а для запуска Бюро достаточно и 30%. Я убежден, что внутренние комиссии сработают хорошо. Безусловно, не обойдется без определенных трудностей, возможно, будут скандалы, которые обычно сопровождают такие конкурсы. Но я думаю, что в целом конкурсы будут окончены вовремя.
Что касается внешней комиссии, она должна приложить все усилия для того, чтобы фактически завершить конкурс хотя бы на 27 должностей, который уже объявлен. Это ключевые должности, потому что, к примеру, руководитель территориального управления подает и утверждает на должности лиц, которые являются его подчиненными. Именно он решает вопросы относительно помещения, он привязан ко многим процессуальным моментам.
— Как Вы относитесь к предложению передать часть полномочий внешней конкурсной комиссии внутренним комиссиям ГБР?
— Я отношусь к сложившейся ситуации очень реалистично. Если будут такие изменения, то они будут, если нет — будем работать в соответствии с действующим законодательством. Это единственный правильный подход. В любом случае к указанному сроку треть сотрудников точно будет набрана.
— Что мешает депутатам внести необходимые уточнения в законодательные акты о ГБР: безразличие к идее, политические торги?
— Парламент всегда в центре политических баталий, поэтому бывает, что важность какой-то другой темы воспринимается с опозданием. Приведу пример с правками Лозового, которые просто поставили правоохранительную систему на колени. Парламентарии только сейчас доходят до понимания необходимости каких-то изменений. Это после того, как у самих депутатов возникли проблемы с проведением похорон, направлением на экспертизу и т. д.
— Почему возникли пробелы в законодательстве о ГБР?
— Принятие закона о ГБР стало уникальным событием и большим компромиссом. В зале перед голосованием вносились изменения, которые позволили собрать необходимое количество голосов. Многие рассчитывали на то, что закон не примут, и его принятие — это уже успех. Теперь же пришло время устранять пробелы.
— Идея об оперативных подразделениях новая, или она просто была выпущена из поля зрения?
— Это ошибки, которые были допущены при разработке проекта закона. Им предусматривалось создание оперативных подразделений, но для них не прописали нормы о гарантированной заработной плате и полномочиях в сфере оперативно-розыскной деятельности. Эти упущения должны быть устранены.
— Следственные действия, пока будет решаться эта проблема, проводить можно?
— Соответствующие следственные действия проводить можно, но мы понимаем, что без оперативной поддержки любое следствие будет неэффективным. Думаю, полноценный запуск ГБР вообще будет под большим сомнением, если не будут приняты изменения в закон «Об оперативно-розыскных действиях».
— Каковы перспективы принятия правок в законодательство, касающихся ГБР?
— Наиболее вероятно, что обсуждение соответствующих законов состоится на следующей пленарной неделе. А будут ли голоса, знают только депутаты.
— Ваше отношение к квотам для бывших сотрудников правоохранительных органов.
— При создании ГБР впервые установлено такое ограничение участия в конкурсе бывших и действующих сотрудников правоохранительных органов. В этом решении есть как плюсы, так и минусы. К плюсам относится то, что все-таки 51% составят люди, у которых нет опыта работы в органах. То есть это люди, которые придут со стороны, более независимые. С другой стороны, минусом является то, что процесс отбора кандидатов значительно усложняется. В связи с этим могут быть судебные обжалования, проблемы с решением этого вопроса.
Думаю, такая норма имеет право на жизнь. Нужно смотреть, что выйдет в конечном итоге, каков будет результат этих конкурсов.
МИНИ-ИНТЕРВЬЮ
Наталья Бернацкая, член внешней конкурсной комиссии ГБР, заместитель министра юстиции
— Как Вы оценивает процесс создания ГБР?
— Закон установил очень непростую процедуру отбора руководящего состава Госбюро расследований. В ней есть даже требование о прохождении кандидатами полиграфа. На все это нужно время. Кроме того, на работу внешней комиссии влияют особенности ее создания — участие в ней трех представителей парламента обязывает нас учитывать их график работы.
После выборов трех руководителей ГБР вызовов для комиссии стало еще больше — она должна заполнить почти 180 должностей в Бюро. Это, несомненно, займет продолжительное время. Поэтому были инициированы изменения в законодательство, которые, среди прочего, предусматривают передачу отбора на руководящие должности небольшого уровня в компетенцию ГБР, в их внутренние комиссии, как это было в НАБУ. Лично я поддерживаю такую инициативу. На 27 вакансий пришло 650 пакетов документов. Такой вал просто захлестнет членов комиссии, основное место работы которых совсем другое.
— А почему такой дисбаланс? Говорят, что в конкурсе, объявленном внутренней комиссией на 219 рядовых должностей, ажиотажа не наблюдается.
— Тут причина в коммуникациях. Сейчас большинство потенциальных кандидатов метят на руководящие должности, поэтому подались на конкурс внешней комиссии. Если у них не получится, они пойдут на рядовые должности.
Кстати, в законодательстве есть механизм перевода сотрудников правоохранительных органов на работу в Бюро, однако директор Р. Труба высказал желание провести всех кандидатов через конкурс, чтобы все были в равных условиях.
— А как Вы относитесь к квотам сотрудников правоохранительных органов даже в конкурсных процедурах?
— Эта идея родилась с тем, чтобы воспрепятствовать перетоку опытных кадров из обычных правоохранительных органов на должности в ГБР с более высокими зарплатами. Научил конкурс в НАБУ, который забрал лучших из правоохранительной системы, и теперь они детективы. То же будет происходить и здесь, потому что других супер-специалистов в Украине нет, а выпускники юридических вузов не смогут сразу занять руководящие позиции.
А для тех, кто переживает по поводу добропорядочности старых специалистов, в рамках конкурса есть исследование на полиграфе, во время которого можно задавать любые вопросы, т. е. фильтров хватает.
