Володимир Кампо,
суддя Конституційного Суду України у відставці, заслужений юрист України, спеціально для «Судово-юридичної газети»
Замість вступу
Серед політико-правових проблем перехідного (уже майже 30 років!) українського суспільства одними з головних є конституційні проблеми, що пов’язані з неналежним функціонуванням органів державної влади та місцевого самоврядування, суперечливими, а часом антагоністичними відносинами між державою і громадянами, окупацією українського Криму та війною Росії на українському Донбасі тощо.
Оскільки конституційна система України є ключовою для її політико-правової та соціально-економічної організації, системи міжнародних відносин, конституційні проблеми держави мають особливе національне та інтерконтинентальне значення. На жаль, поки що ці проблеми українським суспільством глибоко не усвідомлені, що не в останню чергу пов’язано з таким масовим суспільно-небезпечним явищем, як конституційний нігілізм. Саме цей нігілізм у значній мірі відповідальний за незадовільний стан не тільки конституційної, але й пов’язаних з нею політичної, економічної та соціальної систем держави, її міжнародних відносин.
По суті, конституційний нігілізм є нічим іншим, як історично сформованим стійким суспільно-політичним недугом демократичної конституційної системи, що має наслідком деформацію конституційної свідомості її носіїв, їх конституційних правовідносин тощо. Цей нігілізм дещо нагадує радіацію: він існує, але фізично його споглядати важко, хоча результати руйнування ним конституційної системи цілком співвимірні, якщо мати на увазі Україну, із збитками, завданими Чорнобильською аварією 1986 р.
Теоретичний аналіз та синтез вказують, що конституційний нігілізм є складним об’єктом дослідження, охоплює різні явища і процеси, постійно змінюється і пристосовується до мінливих умов конституційного життя в Україні та інших державах. По суті конституційний нігілізм означає:
а) приховане або відкрите заперечення ролі конституції або її встановлення в державі як акту вищої юридичної сили, що обмежує державну владу;
б) свідому чи несвідому відмову від виконання та дотримання положень і принципів конституції, що має наслідком втрату нею своїх регулятивних та інших функцій;
в) фактичне звільнення від юридичної та політичної відповідальності чиновників-порушників конституції, які нерідко пояснюють свої неправомірні дії політичною або економічною доцільністю тощо;
г) реальне формування — паралельно з чинною конституцією — її «тіньового» варіанту, що наповнюється різною неконституційною практикою, в т. ч. правопорушеннями;
д) неофіційне програмування суспільної байдужості значної частини громадян до конституційних проблем, у т. ч. й до конституційного нігілізму, що має наслідком консервацію низької конституційної культури.
Українська історія
У нашій державі конституційний нігілізм має глибоке колоніальне коріння, що пов’язане, насамперед, з перебуванням її земель у складі Австро-Угорської та Російської імперій. Тоді цей нігілізм нерідко мав соціально-класові причини. Так, геніальний український письменник І. Франко в оповіданні «Свинська конституція» описав випадок, коли для австрійських чиновників права тварин (свиней за оповіданням) мали більше значення, ніж права людей.
У царській Росії в ХІХ ст. войовничий конституційний нігілізм був державною політикою, яка полягала у переслідуванні інакомислячих конституціоналістів. Спроби відродити незалежну Україну в 1917–1921 рр. закінчилися тимчасовою невдачею, але вони так чи інакше були пов’язані з відродженням української конституційної традиції. За радянської влади (1921–1991 рр.) конституційний нігілізм знову став в Україні державною політикою і був спрямований проти її демократичних конституційних традицій та їх носіїв.
Сьогодні конституційний нігілізм втратив державну функцію, але в силу того, що існують залишки радянської системи (безвідповідальність парламенту та Президента України, депутатів місцевих рад за негативні наслідки їх діяльності тощо), він зберігається і пристосовується до нових умов. За класифікацією судді Конституційного Суду України у відставці, професора М. Козюбри, цей нігілізм виявляється у трьох основних формах: конституційного інфантилізму, конституційного негативізму та конституційної криміналізації[1]. Спробуємо скористатися цією класифікацією для характеристики сучасного стану конституційного нігілізму в Україні та проблем його подолання.
Конституційний інфантилізм
Це найбільш проста і поширена форма конституційного нігілізму, що пов’язана з відсутністю у представників державної влади та громадян елементарних знань і навичок користування Конституцією України, тобто конституційної культури. Для цих людей Конституція ніби не існує, як і її практичне значення.
Конституційний інфантилізм чиновників полягає у тому, що вони відмовляються виконувати і дотримуватись положень і принципів Конституції України, твердячи, що у них є закони, якими вони керуються. Але застосування законів не виключає дію Конституції, а, навпаки, її передбачає: закон не може застосовуватись без конституційних положень, особливо, якщо останні визначають його зміст, межі та форми реалізації.
Спостерігається конституційний інфантилізм і на вищих щаблях державної влади. Класичний приклад — дострокова відставка у 1994 р. Президента України Л. Кравчука, який тут же став балотуватися на новий строк. Проте конституційна мораль вчить: якщо Президент пішов у відставку, він не повинен знову балотуватись. Суть у тому, що при відставці Президент бере на себе відповідальність і за тих «хлопців», які під його керівництвом приймали парламентські закони, а тому його шанси на успіх нікчемні.
Верховна Рада України також виявляє конституційний інфантилізм. Так, за перші дві сесії VІІІ скликання (з 27 листопада 2014 до 17 липня 2015 р.) український парламент став лідером у Європі за кількістю внесених депутатами законопроектів — понад 3400. Серед народних депутатів і далі існує своєрідне «соціалістичне змагання» щодо того, хто внесе більше законопроектів. Водночас якість законів, що приймаються парламентаріями не без впливу конституційного інфантилізму, далеко не ідеальна. У результаті суб’єкти права, які користуються законами, мають з ними масу проблем.
На конституційну інфантильність державної влади вказує широко розрекламована тема зняття депутатської недоторканості. Взагалі це другорядна конституційна проблема, яка покликана приховати більш серйозну проблему: колективної відповідальності українських парламентаріїв, тобто розпуск Верховної Ради України. Коли такі розпуски стануть систематичними, в Україні запанує конституційна демократія, і проблем з притягненням депутатів до кримінальної відповідальності не буде ніяких.
Не менше, ніж держава, конституційним інфантилізмом просякло і українське громадянське суспільство: об’єднання громадян, конституційна наука, ЗМІ, інтернет-видання тощо. Тому критику його у пресі можна зустріти досить рідко. Скоріше навпаки — для деяких авторів і видань конституційний інфантилізм став інструментом формування у суспільстві конституційних ілюзій та спекуляцій на них. Так, вже роками тягнеться публічна дискусія: що краще — президентсько-парламентська чи парламентсько-президентська республіка? Насправді ключовою проблемою конституційної системи України є парламент, а не Президент, але про це мало хто пише і говорить, адже главу держави легше критикувати, ніж законодавчий орган, який і багатоликий, і до кінця не зрозумілий.
Конституційний негативізм
Ця складна форма конституційного нігілізму фактично передбачає свідоме і грубе порушення положень і принципів Конституції України з боку державних чинників. Як приклад проф. М. Козюбра наводить закон №2222 від 08.12.2004, яким Верховна Рада, всупереч висновку Конституційного Суду України, тобто порушуючи конституційну процедуру внесення конституційних змін, трансформувала президентсько-парламентську форму правління у парламентсько-президентську.
Прикладів конституційного негативізму, тобто грубих порушень Конституції України з боку парламенту та інших органів державної влади чимало. Так, через бездіяльність парламенту ні у 2010, ні у 2014 р. не була чітко визначена процедура відновлення дії Конституції України (у редакції 1996 та 2004 р.) — нового для України конституційного інституту.
Починаючи з 1992 р., парламент, узурпуючи владу та зловживаючи правом, неодноразово не призначав суддів Конституційного Суду України за своєю квотою. І навіть сьогодні, коли парламентом не заповнені дві вакансії конституційних суддів, цей факт залишається без реагування з боку Президента України як гаранта Конституції України та Генеральної прокуратури як органу, що контролює дотримання Кримінального кодексу.
Головна причина конституційного негативізму парламентаріїв — відсутність їх політичної відповідальності. Якби парламент був розпущений Президентом України кожного разу, коли він грубо порушує Конституцію України, рівень конституційної дисципліни депутатів був би на порядок чи й на два вищий. Проте для реалізації такої відповідальності, як уже зазначалося, Україні треба запровадити систему конституційної демократії. Втім, для українського політичного класу це страшно, бо у такому випадку і Президент України має бути готовий нести юридичну відповідальність за конституційність своїх діянь (суд імпічменту).
Чимало прикладів конституційного негативізму можна віднайти і у практиці діяльності уряду України, який у певних випадках свідомо порушує норми Конституції. Відомо, що на засіданнях уряду мають бути присутні міністри, яких призначає парламент, а на практиці їх конституційні обов’язки нерідко виконують заступники міністрів, які не мають для цього конституційних повноважень. Це значить, що практично кожне рішення уряду, ухвалене за участю заступників міністрів, можна оскаржити як неконституційне, тобто прийняте неналежним складом уряду. На урядових засіданнях за участю цих заступників можна тільки обговорювати державні справи, а не приймати рішення. Але для чого тоді скликати такі засідання уряду?
Конституційна криміналізація
Це крайня та найважча форма конституційного нігілізму, що зустрічається в діяннях посадових осіб органів державної влади, коли мова йде про їх кримінальні правопорушення, що передбачені Кримінальним кодексом України або ще потребують криміналізації у законодавстві.
У багатьох країнах встановлена кримінальна відповідальність за голосування парламентаріями за своїх відсутніх колег. Публічні дискусії про таку відповідальність ведуться вже і в Україні, адже голосування одних парламентаріїв за інших — це пряме порушення норм Конституції України (ч. 3 ст. 84). Та й закони, прийняті шляхом голосування одних народних депутатів за інших, фактично позбавлені легітимності. Такі закони можуть бути скасовані як неконституційні, коли буде доведено факти такого неконституційного голосування.
Проблеми боротьби з конституційною криміналізацією пов’язані, у першу чергу, з тим, що структура особливої частини Кримінального кодексу України не відповідає структурі Конституції України. Хоча у ст. 3 цього кодексу зазначається, що він ґрунтується на Конституції, та фактично — тільки частково. Як наслідок, відсутні статті, що стосуються злочинів проти Конституції України, її принципів тощо. Це очевидно, коли, наприклад, порівняти кримінальні кодекси України та Іспанії. На жаль, кримінально-правова наука до кінця не усвідомила нові завдання, що постали перед нею після Революції гідності.
Замість висновків
Конституційна криміналізація, а також конституційний інфантилізм та конституційний негативізм дуже дорого обходяться Україні в моральному і політичному плані. Через спотворений механізм здійснення Конституції України знижується рівень легітимності та конституційності законів та інших нормативно-правових актів, втрачається довіра громадян до конституційних органів державної влади тощо. Державі, що вражена конституційним нігілізмом, не довіряє ніхто: ні прості громадяни, ні підприємці. І це дорога в нікуди.
Щоб частково підняти довіру до держави в економічній сфері, напевне, слід ввести кримінальну відповідальність кожного чиновника, через якого з українського ринку йдуть (або не приходять) вітчизняні та зарубіжні інвестори, якщо сума потенційних інвестицій складає не менше $1 млн. Цей злочин можна умовно назвати економічною державною зрадою.
Офіційно конституційний нігілізм в Україні ніде не фігурує як небезпека чи загроза демократичному конституційному ладу, а тому з ним ніхто особливо не бореться. Можливо, іноді згадують. Між тим, моральну, політичну й матеріальну шкоду, якої він завдає державі, суспільству і громадянам, важко перебільшити. Адже тільки існування конституційного нігілізму робить можливими «тіньову» конституцію, «тіньову» політику, «тіньову» економіку тощо.
Фактично стосовно конституційного нігілізму існує неофіційний консенсус різних груп українського політичного класу — представників як парламентської більшості, так і меншості або опозиції. І одні, й другі погоджуються з тим, що цей нігілізм був, є і має бути, тому правила політичної гри щодо нього не мають змінюватися. Очевидно, так буде тривати доти, поки не сформується новий політичний клас, який буде боротися з цим суспільно-політичним злом.
_______
[1] Див.: Козюбра М. Конституційний ідеалізм та конституційний нігілізм як прояви дефіциту правової культури. — Електронний ресурс. Режим доступу: http://ekmair.ukma.edu.ua/bitstream/handle/123456789/7100/Koziubra_Konstytutsiinyi_idealizm.pdf.
