Принципи взаємин людини і публічної влади та порядок їх установлення мають бути зрозумілими для обох сторін. Утім, на сьогодні вони розпорошені по різних законах. З метою упорядкування і приведення національного законодавства у відповідність з європейськими стандартами в Україні вже не перший рік обговорюється необхідність прийняття окремого матеріального закону або кодексу з чіткими правилами адміністративних процедур для органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Наразі ця робота наближається до завершення.
Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, д. ю. н., професор кафедри адміністративного права КНУ ім. Тараса Шевченка Володимир Бевзенко розповів «Судово-юридичній газеті» про проект закону «Про адміністративну процедуру», що фактично готовий до подання суб’єкту законодавчої ініціативи для подальшого внесення до Верховної Ради.
Бесіду вела Наталя Мамченко,
«Судово-юридична газета»
— Володимире Михайловичу, у складі робочої групи Ви працюєте над проектом закону «Про адміністративну процедуру». Яка мета цього закону та які питання він покликаний вирішувати?
— Закон про адміністративну процедуру є основоположним, фундаментальним і описує взаємини між людиною і суб’єктом владних повноважень (далі — СВП). Призначення його — врегулювати прийняття адміністративних актів СВП на користь приватної особи, адже саме шляхом ухвалення адміністративного акту забезпечується реалізація її прав, свобод та інтересів. Наприклад, одним з конституційних прав особи є право власності, проте таке право виникає після того, як відбувається адміністративна процедура державної реєстрації об’єкту нерухомості, на підставі чого видається відповідний акт.
Основне призначення закону про адміністративну процедуру полягає в тому, щоб визначити, як у кожній адміністративній справі, ініційованій фізичною особою перед СВП, має відбуватися ухвалення адміністративного акту в інтересах людини. При цьому нормами закону встановлюється, як у такому разі мають поводитися і людина, і СВП.
Проект закону «Про адміністративну процедуру», про який ідеться зараз, є далеко не першим. Розробка подібних проектів велася ще на початку 2000 рр., і мені відомо про 4 з них (зокрема, в 2001 р. у парламенті було зареєстровано проект Адміністративно-процедурного кодексу України №8413, пізніше подібний проект №11472 було зареєстровано у ВР у 2012 р. — прим. ред.). Але в силу різних обставин вони так і не були прийняті.
І Кодекс адміністративного судочинства України, і закон про адміністративну процедуру забезпечують повноцінну реалізацію один одного. Існування жодного з них не є доцільним, якщо не ухвалено інший. Зважаючи на це, такий закон мав би з’явитися не сьогодні й навіть не учора — на його прийняття українське суспільство чекало ще у перші роки здобуття незалежності України у 1990 рр.
На підставі Кодексу адміністративного судочинства України адміністративні суди мають можливість перевіряти, наскільки правильно, законно та обґрунтовано СВП реалізував свої повноваження. При цьому здійснення повноважень СВП має відбуватися саме за приписами закону про адміністративну процедуру. Тобто закон про адміністративну процедуру встановлює, як має поводитися СВП у взаєминах із людиною, а за Кодексом адміністративного судочинства України суд перевіряє, наскільки активність представника публічної влади була правильною та відповідною.
— Чи є подібні закони про адміністративну процедуру в інших країнах?
— Україна залишається однією з небагатьох сучасних демократичних європейських держав, яка досі не має адміністративно-процедурного законодавства. Серед держав пострадянського простору одними з перших закони про адміністративну процедуру ухвалили країни Балтії, Грузія та Вірменія, зробивши, порівняно з Україною, значний крок уперед.
Країни розвиненої демократії, зокрема Німеччина, вже давно мають подібні закони. У ФРН взагалі давня історія адміністративно-процедурного законодавства та адміністративно-правової науки, і наше адміністративне законодавство побудоване саме за її взірцем. Це в жодному разі не є сліпим запозиченням, адже закони спілкування з публічною владою є однаковими незалежно від країни. На мою думку, завжди слід запозичувати та впроваджувати кращі ідеї, зокрема щодо законодавства про адміністративну процедуру.
Чітке, зрозуміле й очевидне регулювання взаємин людини з публічною владою має неабияку користь, адже кожен знатиме, до чого призведе відхилення від приписів процедурного законодавства. У цьому виявляється стабільність та гарантія забезпечення прав людини: якщо від неї вимагається за законом 5 документів, на розгляд яких СВП відводиться 5 днів, то людина знає, що на шостий день вона отримає право власності. Саме тому така стабільність і впевненість існують у країнах Європи. А якщо законодавство відсутнє або його норми розпорошені по різних законах, СВП може поводитися непередбачувано, що зазвичай має не ті наслідки, на які ми розраховуємо.
— Чому треба зводити все в один закон? Чи можна сказати, що закон про адміністративну процедуру є подібним до матеріальних законів у інших юрисдикціях (ЦК, ГК тощо)?
— Справа у тому, що всі правовідносини з публічною владою є по своїй суті процедурними. Вони ґрунтуються на однакових принципах і положеннях. Незалежно від наших потреб, виду СВП, форми звернення — усної чи письмової, незалежно від того, з чим ми йдемо до представника влади, все одно мають дотримуватися строки розгляду звернення, і неодмінно взаємини з публічною владою закінчуються ухваленням адміністративного акту. Для того, щоб не розпорошувати ці принципи і положення по різних процедурних законах, яких в Україні існує вдосталь, є об’єктивна потреба звести правила поведінки в єдиний закон, спростивши таким чином сприйняття правил гри як для СВП, так і для людини. Простіше шукати відповідь на запитання в одному законі, ніж нишпорити по всьому законодавству.
І дійсно, цей закон про адміністративну процедуру є подібним до матеріальних законів у інших галузях права — Цивільного, Земельного чи Господарського кодексів.
— Чому все ж закон, а не кодекс?
— Одне з міркувань полягає у тому, що ми не можемо кодифікувати всі без винятку процедурні правила — все ж таки окремі з них лишатимуться і в інших законах. На початку в законі про адміністративну процедуру йдеться про винятки, що їх він не регулює. Це, зокрема, стосується звернень громадян, публічних закупівель, виборчих прав, державної служби — відповідні процедурні правила встановлюватимуться профільними законами («Про звернення громадян», «Про публічні закупівлі» та ін.). Оскільки ці процедурні правила лишаються поза кодексом, він вже не зможе вважатися кодифікованим нормативним актом. Тому дійшли висновку, що за формою це має бути закон, а не кодекс.
— Чи буде сприяти прийняття цього закону зменшенню кількості спорів та звернень громадян до адміністративних судів з позовами?
— Безперечно, закон має спростити взаємини між людиною і публічною владою. Цей закон потрібен однозначно, адже він розставить усі крапки над «і» та забезпечить визначеність відповідних процедурних відносин.
Стосовно того, чи буде відразу зменшена кількість позовів, я допускаю, що ні, бо ми спочатку будемо випробовувати цей закон у дії. Очевидно, його положення викликатимуть чимало ускладнень у сприйнятті й тлумаченні. Зокрема, для СВП і адміністративних судів є непростим викликом визначення того, що є адміністративним актом. І через це формування сприйняття нам доведеться пройти. Наскільки швидко ми подолаємо цей етап, наразі сказати важко. На мою думку, це триватиме не менше року. Відповідно, поки ми будемо розмірковувати над положеннями нового закону, це неоднозначне сприйняття матеріального права породжуватиме нові позови.
Потрібно розуміти, що будь-який закон — не панацея і не кнопка, що миттєво долає всі проблеми. Для того, щоб досягти успіху, ми маємо подолати певні труднощі. Треба боротися за те, щоб СВП почали діяти за правилами, зокрема закону про адміністративну процедуру.
— СВП, врегульовуючи свою діяльність, почасти приймають нормативні акти, незважаючи на те, що їх положення ідуть «трохи» врозріз або й прямо суперечать актам вищої сили. Чи допоможе новий закон запобігти такому становищу?
— Це питання законотворчої техніки, якості, узгодженості закону, стабільності законодавства, і запобіжниками в такому разі стають принципи, яким має відповідати та чи інша адміністративна процедура. В законі про адміністративну процедуру ці принципи виписані: верховенство права, обґрунтованість, заснованість на законі, своєчасність, розумність проведення процедури. Коли розробляється той чи інший нормативний акт, особливо якщо він є процедурним і регулює діяльність СВП, він завжди має формуватися з урахуванням саме цих принципів.
Але пам’ятаючи про принципи як фундаментальні, основоположні, вихідні засади творення нормативного акту, не слід забувати про права, свободи, інтереси людини і громадянина. Тому з метою забезпечення стабільності законодавства і з тим, щоб уникнути неузгодженості, невідповідності нормативних актів у майбутньому у процесі нормотворення не можна поспішати.
— Коли почалася розробка проекту, на якій стадії він знаходиться зараз?
— Робота над нинішнім проектом закону про адміністративну процедуру розпочалася 1,5–2 роки тому, але це досить умовно, адже, як я вже згадував, перший проект з’явився ще в 2000 рр. Відтоді робота йшла з різним ступенем інтенсивності. До останнього проекту я був запрошений на початку 2018 р. І маю сказати, що щомісяця відбуваються засідання робочої групи з його опрацювання.
Наразі стадія є перспективною, критичні дискусії вже вгамувалися. Опрацьовані зауваження наших європейських партнерів (SIGMA), проте вони мають точковий характер і висловлювалися щодо однієї статті. Судячи зі зниження напруги обговорення, цей проект в цілому уже сприймається фаховою спільнотою.
Висловлювалися й наші німецькі партнери, проте не настільки критично, щоб відкладати в довгий ящик прийняття закону. Хочеться вірити, що Кабінет міністрів України найближчим часом внесе до парламенту цей законопроект.
— До робочої групи входять представники Міністерства юстиції чи народні депутати?
— В основному робоча група представлена працівниками центральних органів виконавчої влади. Активну участь у ній беруть представники Центру політико-правових реформ, незначна кількість представників судової влади; щодо участі депутатів мені невідомо. Також у групі є представники наукової спільноти. Я виступаю в ній і як суддя, і як професор юридичного факультету вищого навчального закладу.
— У Вас були власні пропозиції щодо публічного правонаступництва. Це важливе питання з огляду на те, що в Україні відбувається процес реформування: одні органи створюються, інші ліквідуються…
— З інститутом публічного правонаступництва пов’язана цікава історія. Свого часу один мій знайомий цікавився, як виконати рішення суду, яким останній зобов’язав Державну реєстраційну службу провести реєстрацію, при цьому відповідачем було Бюро технічної інвентаризації. В Україні був період 2012–2013 рр., коли це рішення виконувалося з ускладненнями, адже зобов’язаний був один СВП, проте замість нього був утворений інший. Законодавчого регулювання тоді не існувало взагалі, проте ця проблема об’єктивно існує й досі, і я, будучи суддею, бачу це по касаційних скаргах.
Суть норми, запропонованої Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, адміністративними судами та підтриманої ними, полягає у тому, щоб не звільняти представника публічної влади від відповідальності у разі припинення того чи іншого СВП. Почасти мають місце прикрі випадки, коли один СВП реорганізується (припиняється), і при цьому люди не можуть висловити свої вимоги, оскільки їм пояснюється, що СВП нібито вже й не існує.
Проте свого часу Європейський суд з прав людини чітко висловлювався з приводу того, що подібні перетворення, реорганізація, ліквідація тощо не знімають відповідальності з держави. У суб’єктів, навіть якщо вони припинені, є правонаступники, які мають забезпечувати дотримання прав людини.
— А в яких випадках і бездіяльність є обов’язковою для правонаступника?
— Це, зокрема, стосується публічної служби, коли у зв’язку з ліквідацією певного державного органу та створенням іншого людину не поновлюють на посаді (нагадаємо, нещодавно «Судово-юридична газета» писала про наявність подібної проблеми у працівників апарату ліквідованих в рамках оптимізації судів — прим. ред.). Але взяті державою зобов’язання перед людиною мають бути виконані, тим паче в контексті ст. 3 Конституції щодо відповідальності держави перед людиною. Тому в цьому випадку є правонаступник, який має поновити людину на посаді. Таким чином долається проблема бездіяльності.
— Якщо людина звертається до чиновника та не отримує відповіді, чи посилить цей закон відповідальність за ігнорування її звернення?
— Закон про адміністративну процедуру не поширюється на всі відносини з публічною владою, зокрема на відносини щодо звернень осіб, які містять пропозиції, поради, рекомендації стосовно формування державної, регіональної та місцевої політики, а також стосовно врегулювання суспільних відносин, удосконалення нормативно-правових актів. Ці відносини і надалі регулюватимуться Законом України «Про звернення громадян».
Проте я впевнений, що новий закон буде дисциплінувати СВП, оскільки він містить чіткі приписи щодо обов’язку розглянути заяву особи в 30-денний строк. Передбачено, що заява може бути усною, письмовою чи такою, що подається в електронній формі. Тобто тут передбачені всі можливі варіанти розвитку спілкування людини з СВП. І за невиконання цих правил, недотримання приписів закону для СВП, безперечно, можуть наставати негативні наслідки.
— Чи передбачаєте Ви, що до законопроекту вноситимуться численні правки?
— Я би хотів побажати всім свідомим представникам юридичної спільноти, які прагнуть змін у нашій державі та утвердження верховенства права, ніколи не зупинятися і невпинно рухатися до вдосконалення, насамперед самих себе і законодавства, з яким ми маємо справу, в міру наших можливостей. Треба докладати зусиль там, де ти є фахівцем. І зараз, коли я вкотре переглядаю цей закон, по кожній статті у мене з’являються думки, що саме варто було б ще дописати, змінити, вдосконалити. Тобто те, що зміни вноситимуться навіть після ухвалення закону, не є поганим, адже досконалого нічого в цьому світі немає.
Ухвалення цього закону не розв’яже миттєво всі проблеми. Ми не позбудемося значної кількості справ, проте здобудемо черговий успіх та чергове посилення зобов’язань СВП, установивши однозначні правила поведінки. Ми будемо мати закон, який надалі зможемо вдосконалювати.
