Бесіду вела
Наталя Мамченко,
«Судово-юридична газета»
Здається, тільки останнім часом, з процесом реформ українські судді почали приділяти більше уваги висновкам європейських інституцій, а не сприймати їх як просто набір декларативних гасел. Одна з таких ключових інституцій, Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) у своїх документах зосереджує увагу на найважливіших процесах, що відбуваються в суспільствах різних країн-членів Ради Європи. Сьогодні перед судовими органами цих країн постав новий виклик — популізм, який підминає під себе здоровий глузд та загрожує основам державності.
Про що саме йдеться у свіжому, 21-му висновку КРЄС «Запобігання корупції серед суддів», та чому його ухвалили саме зараз, «Судово-юридична газета» дізнавалася у представника України в Консультативній раді європейських суддів при Комітеті міністрів Ради Європи, судді Конституційного Суду України Віктора Городовенка.
— Які головні тези висловлені у висновку КРЄС №21 «Запобігання корупції серед суддів»? Чим була обумовлена необхідність його ухвалення?
— Дійсно, 21-ий висновок КРЄС, ухвалений 9 листопада 2018 р. у Загребі, стосується запобігання корупції серед суддів. Чому саме тема корупції стала основним предметом обговорення КРЄС і чому вона викликає надзвичайно багато суперечок і водночас уваги в усьому європейському суспільстві?
Ухваленню цього висновку передувало обговорення питань доброчесності суддів та попередження корупції і на Європейській суддівській конференції в Страсбурзі 7 листопада 2017 р., організованій спільно Генеральним директоратом Ради Європи і безпосередньо Генеральним секретарем РЄ. Відкриваючи цю конференцію, Генеральний секретар Ради Європи Турб’єрн Ягланд висловив загальну думку Ради Європи стосовно цих двох явищ. Він звернув увагу на таке надзвичайне явище, яке зараз поширюється у країнах Європи, як політичний популізм.
Політичний популізм обирає найбільш слабке місце серед державних інститутів. У даному випадку ним стала судова влада, яка допомагає іншим захищати свої права, але сама виявляється найбільш незахищеною. Генеральний секретар РЄ прямо зазначив, що не може існувати демократичного суспільства без судової влади. Не може існувати держава, яка декларує, що вона заснована на верховенстві права, без інституції, яка забезпечує реалізацію цього принципу. У зв’язку з цим він чітко вказав, що РЄ всіма можливими засобами буде підтримувати суддівську незалежність і судову владу в країнах-членах Ради Європи, оберігаючи її від популістичних нападок.
Для того, щоб піднятися над непостійними силами популізму, судовій владі необхідно виграти боротьбу за довіру народу. Однак чим живиться довіра людей до судової влади? Вона базується на суддівській доброчесності. Тому самі судді мають більше за інших її оберігати. Від них залежить, наскільки вони зможуть відповідати на виклики.
Найбільша проблема, яка є в цій боротьбі — це проблема корупції всередині судової системи. Тому в доповіді Генерального секретаря також прозвучала теза, яка знайшла своє відображення в Консультативному висновку, що судова влада в цілому відповідає за боротьбу з корупцією як явищем і безпосередньо зобов’язана боротися з корупцією всередині судової системи. Теза, що кожен суддя повинен боротися з корупцією всередині судової системи, знайшла своє відображення у висновку КРЄС і має відбиватися на всіх рівнях, органах, інстанціях суддівського самоврядування, асоціаціях суддів. Це нове і дуже важливе для України явище — плекання культури доброчесності, тобто її створення, розширення, примноження.
З іншого боку, оскільки вказана конференція проводилася не лише КРЄС, а також групою держав, які займаються боротьбою з корупцією (GRECO), у висновок КРЄС був закладений звіт за результатами оцінки України в четвертому раунді оцінювання щодо запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів, який був ухвалений на 76-му пленарному засіданні GRECO в Страсбурзі 23 червня 2017 р. І, як зазначено у преамбулі до вказаного висновку, на жаль, в кількох державах-членах корупція — надто поширене явище, що підриває довіру громадян до судової системи країни, а отже, й до загальної політичної системи (це прямий витяг зі звіту Генерального секретаря РЄ).
Тому в цьому випадку КРЄС взяла до уваги висновки згаданої конференції, рекомендації GRECO, засадничі документи не лише Ради Європи, а й ООН: Конвенцію ООН про боротьбу з корупцією 1999 р., а також Конвенцію ООН проти корупції 2003 р., та врахувала їх у 21-му висновку «Запобігання корупції серед суддів».
.jpg)
— Які процеси, що відбуваються в Європі, були передумовами для ухвалення висновку?
— Починаючи з 2012 р., кожного року в звітах КРЄС щодо ситуації в країнах-учасниках згадується про такі процеси, як, зокрема, звільнення всіх суддів, а потім через скасування Конституційним Судом відповідної реформи поновлення всіх суддів у Сербії. Також це стосується ситуації зі встановленням нового Верховного Суду в Угорщині (курії) та неможливості зайняття посад суддями, які досягли 65-річного віку, хоча вони вже перебували на вказаних посадах. До речі, аналогічна ситуація вже більше року триває у Польщі, й відомо, як відреагували на це Європейський суд справедливості та всі інституції РЄ.
Дуже важливо і для нас, представників української судової влади, щоб громадянське суспільство захищало судову владу так, як це відбувається в інших країнах (наприклад, у Польщі). Цей шлях можливий тільки через повернення довіри і плекання культури доброчесності серед суддів. Прикладів, коли політики, приходячи до влади, вказують на фактично широку дискрецію і незалежність судової гілки влади, намагаючись при цьому підкорити її собі через призначення голів, призначення і просування суддів по кар’єрних сходинках, через обмеження віку та різними іншими способами, чимало. Однак намагання підкорити судову владу популістами, як зазначив Генеральний секретар РЄ і як зазначено у висновку, це шлях до руйнації основ державності та принципу верховенства права.
— У висновку йдеться про те, що самі представники Феміди мають створювати такий клімат, коли корупція взагалі не буде сприйматися серед суддів. Як це можна втілити практично? Бо покарання лише відштовхує суддів від бажання змінюватися…
— Я відповім словами з висновку Консультативної ради європейських суддів. Цьому присвячений розділ В »«Посилення доброчесності суддів». У п. 23 КРЄС зазначила, що найважливішим заходом для запобігання корупції серед суддів є розробка та формування культури суддівської доброчесності.
В Україні ми вперше вводимо це поняття в обіг. Хоча доброчесність як термін була закріплена після внесення змін до Конституції, однак ніхто ще не розповідав, що серед суддів треба розробляти та формувати справжню культуру. Це мають бути не якісь поодинокі пошуки, а культурне явище, на якому базуються ментальність, професійні стандарти, ставлення до себе та до колег. Як вказує КРЄС, «здається, не існує єдиного визначення цього терміну, але у будь-якому випадку існує загальне розуміння того, що є основними складовими суддівської доброчесності». І далі у відповідних пунктах висновку розкриваються аспекти, пов’язані з суддівською доброчесністю.
КРЄС відмічає, що закріплення поняття доброчесності відбувається на законодавчому рівні, а найкраще (як це зроблено в Україні), якщо доброчесність суддів згадується в Основному або в органічному законі, який регламентує основи створення судової гілки влади. Далі це поняття має розкриватися в документах, які стосуються стандартів поведінки суддів, тобто в етичних кодексах, що також є в Україні. Важливою є і можливість допомоги суддям з боку органів суддівського врядування та самоврядування у питаннях, зокрема, конфлікту інтересів, етичних ситуаціях, з якими стикаються судді під час виконання службових обов’язків та в особистому житті. У т. ч. це проблеми членів сімей, оскільки під час впровадження нових систем декларування приватність членів родин суддів зазнає звуження або втрачається, вони також стають публічними особами, хоча не є суддями.
Таких аспектів надзвичайно багато, і КРЄС досить чітко запропонувала шляхи вирішення проблем.
— В Україні часто говорять, що єдиний спосіб боротьби з корупцією — це очищення суддівських лав, а дехто взагалі каже про необхідність знищення старої системи нанівець. Що КРЄС сказала про процес очищення (люстрацію)?
— КРЄС у своїх висновках неодноразово звертала увагу на аспекти запровадження люстраційних процедур у якості і боротьби з корупцією, і взагалі очищення судової гілки влади. Однак вона завжди вказувала, що треба бути надзвичайно обережними, коли застосовуються такі серйозні інструменти щодо повного очищення судової влади. Це відбувається в переломні для країн моменти, коли змінюється суспільство, влада. В іншому випадку це означало би зміну судової гілки влади кожного разу, коли змінюються політики.
Незмінюваність суддів, безпосередність, незалежність судової гілки влади створює той фундамент, завдяки якому існує держава. Саме судді мають бути носіями культури доброчесності, довіри, європейських цінностей та безпосередньо принципу верховенства права.
У п. 29 висновку КРЄС є пряма відповідь на ваше запитання. У ньому Рада в черговий раз підтвердила своє ставлення до люстраційного процесу, але зараз з точки зору очищення влади і боротьби з корупцією, бо таких аспектів декілька. «КРЄС хоче звернути увагу на негативні наслідки люстрації як засобу боротьби з корупцією. Процес, за яким усі судді перевіряються на предмет вчинення корупції, і ті, хто не пройшов перевірку, звільняються і, можливо, підлягають притягненню до кримінальної відповідальності, що, у свою чергу, може бути інструментом зловживання з метою усунення політично «небажаних» суддів». І на жаль, на теренах Європи таких прикладів дуже багато. Тому КРЄС зробила цей висновок не з ілюзорних пропозицій, а з конкретних життєвих ситуацій в країнах членах-членах РЄ.
.jpg)
Наступна теза є досить актуальною саме для України. «Сам факт бути суддею в державі-члені, де судова влада скомпрометована на системному рівні (а на жаль, варто зазначити, що в четвертому раунді оцінювання GRECO та у висновках Венеційської комісії сказано, що ситуація з корупцією в Україні є надзвичайною — прим. ред.), за демократичними стандартами є недостатнім для притягнення судді до персональної відповідальності. Інша проблема, яка виникає, стосується гарантій, що даний процес буде здійснюватися компетентними, незалежними та неупередженими органами».
Як бачимо, КРЄС підтверджує свої попередні висновки, що люстрація як надзвичайний спосіб боротьби з корупцією серед суддів шляхом звільнення всіх суддів є способом, який не відповідає вимогам верховенства права.
— У нас доброчесність оцінюється через призму громадської думки, а її представляють спеціально створені органи, зокрема Громадська рада доброчесності. Як європейські інституції ставляться до такого механізму?
— Треба розрізняти у цьому випадку висновки КРЄС та GRECO. Це питання було предметом окремого висновку КРЄС, де, до речі, згадувалися можливість та межі участі громадськості в оцінюванні суддів. В Україні інша ситуація, оскільки класична процедура оцінювання суддів, про що також йдеться в 21-му висновку, застосовується як спосіб виявлення чеснот і недоліків судді. Тобто для майбутнього просування по суддівській кар’єрі, а не для оцінки того, відповідає чи ні суддя займаній посаді, і його подальшого звільнення у разі невідповідності (для цього існує дисциплінарна процедура). А в цьому випадку може відбуватися фактична підміна дисциплінарної процедури, від чого КРЄС застерігає та нагадує, що треба розрізняти процедуру оцінювання та дисциплінарну процедуру, в результаті якої суддя може бути звільнений.
— В Україні є особливість — так звані судді-викривачі, які подеколи також підхоплюють вірус популізму. Як КРЄС оцінює таке явище?
— КРЄС звернула увагу на цей аспект, оскільки така проблема також існує в країнах Ради Європи. У п. 46 висновку йде мова про наступне: «Наскільки важливими є комплексні рамки та етичні принципи, їх ефективність, залежить від бажання кожного судді застосовувати їх у повсякденній роботі. Кожен суддя несе персональну відповідальність не тільки за свою поведінку, але й за судову владу в цілому».
Треба звернути увагу на останнє речення. Для України це досить розповсюджене явище, коли суддя виносить тисячі законних та справедливих рішень, а потім приймає одне нечітке, незрозуміле, що викликає сумнів у його законності. І це губить роботу багатьох колективів. Тому кожен повинен розуміти свою відповідальність не лише перед собою особисто, а й перед судовою владою в цілому.
А в п. 48 висновку якраз закладена відповідь на ваше запитання: «КРЄС хоче підкреслити, що судді беруть на себе відповідальність за доброчесність судової системи та не повинні турбуватися за свою кар’єру у майбутньому, незалежно від того, чи було доведено, що їх занепокоєння обґрунтовані, чи ні. Водночас органи влади, у компетенції яких знаходяться такі справи, завжди повинні обережно вирішувати питання обґрунтованості будь-яких звинувачень».
Це характерна якість для європейської традиції, ментальності — баланс інтересів. Треба розуміти, що інтерес боротьби з негативними явищами може мати приховану мету особистої помсти або особистого висування на посаду тощо. Тому слід завжди пам’ятати про зворотний бік медалі. Хоча саме собою явище суддів-викривачів не заперечується.
— Зараз у зв’язку з певним тиском іде мова про межі перевірок суддів відповідними органами. Як регулюється дане питання у висновку?
— На робочій групі КРЄС при обговоренні було звернуто увагу на ситуацію з проведенням перевірок у процесі допуску до професії, пов’язаних з так званою лояльністю. Європейська асоціація адміністративних суддів звернула увагу, що в Румунії такі перевірки проводяться службою безпеки в закритому режимі, і суддя не може ознайомитися з ними та заперечити проти виявлених фактів. Таким чином, питання про доброчесність судді вирішується фактично іншими органами без права оскарження результатів перевірки. Така ситуація є неприпустимою. Тому в п. 27 висновку КРЄС чітко зазначено, що кандидати повинні мати право на доступ до зібраної інформації, особа, кандидатуру якої відхилено за результатами такої перевірки, повинна мати право на оскарження до незалежного органу та в зв’язку з цим мати доступ до результатів перевірки.
Однак перевірки в цілому щодо кримінальної відповідальності, матеріального становища є абсолютно нормальною та загальноприйнятою практикою, бо не може мати право на доступ до професії людина, яка, наприклад, має незняту судимість. Втім, що стосується працюючих суддів, як сказано в п. 28, необхідно розрізняти кандидатів у судді та діючих суддів. За жодних обставин боротьба з корупцією в судах не повинна призвести до втручання спецслужб у здійснення правосуддя, а така загроза, на жаль, є. Корупція суддів є злочином, тому треба розглядати її в рамках чинного законодавства.
— Є теза, що політики повинні зважати на імідж судової влади, бо її поганий імідж шкодить їм також. В Україні ж політики інколи не зважають навіть на свій імідж. Як реалізувати рекомендації КРЄС у таких умовах?
— Існує 18-тий висновок щодо проблем, які взагалі існують у державах-членах щодо співвідношення судової влади з іншими гілками влади, де дуже чітко висловлено думку, яка повторюється і у висновку №21. «Кожна держава-член повинна впроваджувати необхідні законодавчі та нормативні основи для запобігання корупції в рамках своєї конкретної системи». Водночас «вони також повинні вжити всіх заходів задля гарантування та сприяння культурі суддівської доброчесності, культурі нетерпимості до корупції на всіх рівнях судоустрою, включаючи працівників судів, і водночас культурі поваги до специфічної ролі судової влади. Проте боротьба з корупцією не повинна використовуватися для посягання на незалежність судової влади».
Надзвичайно чітко у 18-му висновку (в ньому описана й ситуація, яка мала місце в Україні у 2014–2015 рр.) висловлена позиція про те, що представники уряду, парламенту, глави країн мають утримуватися від негативної оцінки діяльності судової влади в цілому, тому що, як зараз вже зрозуміло, популістичні звинувачення судової влади без конкретних фактів є підривом самої суті держави, яка проповідує принцип верховенства права.
— Як можуть бути практично втілені в Україні рекомендації, викладені у висновку КРЄС?
— Ми вже спілкувалися з міжнародним комітетом Ради суддів України, і у нас є домовленість обговорити вказаний висновок з РСУ. Думаю, найбільшим досягненням для українських суддів буде запровадження саме того, що рекомендувала КРЄС у п. 23 — це розробка і формування справжньої культури суддівської доброчесності, нетерпимості до випадків та навіть натяків на корупцію. Це і буде механізмом для викорінення корупції в суддівських лавах.
Так, це еволюційний шлях, коли цінності стають безпосередньою складовою чесноти судді, його особистості. Він нелегкий. Наразі ж ми боремося лише з наслідками у вигляді конкретних кримінальних чи дисциплінарних проваджень та програємо боротьбу на попередження.
