Прагнення України до членства в Європейському Союзі обумовило необхідність комплексного реформування стандартів здійснення правосуддя, в тому числі в частині підвищення ефективності виконавчого провадження. Невідповідність роботи державної виконавчої служби стандартам ЄС викликала необхідність її реорганізації.
Бурхливу критику з боку європейських інституцій викликає проблема, що певною мірою є причиною стриманого ставлення західноєвропейських держав до європейської інтеграції України. Йдеться про масове невиконання судових рішень як національних судів, так і Європейського суду з прав людини.
Хронологія проблеми
Широкого розголосу ця тема набула у зв’язку із винесенням Європейським судом пілотного рішення від 15.10.2009 у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», заява 40450/04.
ЄСПЛ вимушений був визнати проблему невиконання рішень національних судів системною в Україні. В резолютивній частині цього рішення Європейський суд підкреслив: «...Зазначені вище порушення є наслідком несумісної з положеннями Конвенції практики, яка полягає в систематичному невиконанні державою-відповідачем рішень національних судів, за виконання яких вона несе відповідальність і у зв'язку з якими сторони, права яких порушені, не мають ефективних засобів юридичного захисту...»
Згодом Європейський cуд неодноразово звертав увагу на наявність проблеми в Україні, постійно до неї повертаючись. Порушення прав заявників на виконання остаточних рішень судів протягом розумного строку, з посиланням на справу Юрія Іванова, було констатовано у рішеннях ЄСПЛ від 09.01.2014 у справі «Кисельова та інші проти України», заява 6155/05, «Хайнацький та інші проти України», заява №12895/08, «Сем'яністий та інші проти України», заява №7070/04, рішеннях від 13.02.2014 у справі «Щукін та інші проти України», заява №59834/09 та у справі «Васильєв та інші проти України», заява №29266/08.
Проблема набула настільки загрозливих масштабів, що її навіть винесли на розгляд сесії Парламентської асамблеї Ради Європи. У Резолюції ПАРЕ «Виконання рішень ЄСПЛ» №1787 (2011) від 26.01.2011 р. із серйозним занепокоєнням зазначається про існування основних системних недоліків, які викликають велику кількість випадків порушення Конвенції, повторюються і серйозно підривають верховенство права у відповідних державах. Ці питання пов’язані із хронічним невиконанням рішень національних судів, зокрема в Росії і Україні.
Було зазначено, що Україна терміново повинна прийняти всеосяжну стратегію щодо вирішення ситуації, в якій значна кількість національних остаточних рішень залишається невиконаними, попри значний тиск з боку Комітету міністрів, і вжити ефективних національних механізмів правового захисту у відповідь на пілотне рішення Суду у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України». Україна також має прискорити внутрішні процедури судового розгляду, реформу кримінального судочинства та забезпечити повну незалежність і неупередженість суддів.
У листопаді 2011 року та березні 2012-го Комітет міністрів ухвалив дві резолюції, у яких зазначається, що подальше затягування Україною із виконанням рішень ЄСПЛ становить загрозу Конвенції з захисту прав людини.
5 грудня 2013 року Комітет міністрів Ради Європи ухвалив ще одну резолюцію, якою закликав уряд вжити заходів з метою вирішення проблем, що лягли в основу порушень, констатованих Європейським судом у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», за необхідності — шляхом перегляду законодавства про мораторії та забезпечення врахування бюджетних обмежень під час законопроектної роботи, щоб попередити випадки невиконання рішень національних судів, відповідачами, за якими є держава чи державні підприємства.
Питання полягало в тому, що в Україні діє низка нормативних актів, якими встановлені заборони на відчуження майна (мораторії), що унеможливлюють виконання рішень судів про звернення стягнення на майно певної категорії боржників, а саме:
- Земельний кодекс України від 25.10.2001 №2768-III, який встановлює мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення;
- Закон України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна» від 29.11.2001 №2864-III,
- Закон України «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу» від 23.06.2005 №2711-IV;
- Закон України «Про управління об’єктами державної власності» від 21.09.2006 №185-V, тощо;
- Закон України «Про мораторій на відчуження майна, яке перебуває у володінні Федерації професійних спілок України» 22 лютого 2007 року N 700-V;
- Закон України «Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування», від 23.02.2012 №4442-VI;
- Закон України «Про мораторій на стягнення майна громадян України, наданого як забезпечення кредитів в іноземній валюті» від 03.06.2014 №1304-VII;
- Закон України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії», від 03.11.2016 №1730-VIII;
Яскравим прикладом того, що дія мораторіїв стає на заваді інтеграції України в європейський правовий простір, може бути рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук і Цицюра проти України», яке було опубліковано 22 травня 2018 р. У цьому рішенні суд проаналізував відповідність мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення, який встановлений Перехідними положеннями Земельного кодексу, статті 1 Першого протоколу до Європейської конвенції з прав людини, яка гарантує право на повагу до власності. Суд встановив, що мораторій порушує норму Першого протоколу.
Дуже повільний процес вжиття Україною заходів на виконання пілотного рішення Європейського суду з прав людини «Юрій Іванов проти України» викликав повторну констатацію структурної проблеми невиконання судових рішень у рішенні «Бурмич та інші проти України» від 12.10.2017 р. (заява №46852/13 та інші).
У останньому рішенні ЄСПЛ ще раз наголосив на наявності в Україні проблеми невиконання судових рішень та закликав державу розробити дієвий механізм усунення системних та грубих порушень прав людини, визначивши строк у два роки для вирішення цієї проблеми.
Але цього разу Суд не обмежився тільки зауваженнями у бік України. Вищезазначеним рішенням було виключено з реєстру ЄСПЛ понад 12 тис. заяв проти України, що стосувалися того самого питання.
Більше того, Суд постановив, що у подальшому усі заяви проти України щодо невиконання судових рішень не будуть розглядатися, а переадресовуватимуться Комітету міністрів, доки Україна не розробить належного механізму.
Таке рішення було не останнім.
Рішенням від 3 травня 2018 року у справі «Зеленцов та інші проти України» (заява №40978/05) Суд вирішив вилучити з Реєстру справ Суду частину заяви №25925/17 щодо невиконання або тривалого виконання рішень національних судів відповідно до підпункту «с» пункту 1 статті 37 Конвенції та передати її Комітету міністрів Ради Європи з метою її вирішення в рамках вжиття заходів загального характеру на виконання зазначеного пілотного рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», оголосив прийнятними решту скарг у заяві 25925/17, а також інші заяви. Таким чином, частину заяв у справі «Зеленцов та інші проти України» віднесено до тієї ж категорії справ, що і «Бурмич та інші проти України».
Скільки ж боргу?
Заступник міністра юстиції, який представляє інтереси України у спілкуванні з Європейським судом з прав людини, Іван Ліщина на питання щодо загальної суми боргу України за такими рішеннями в інтерв’ю одному з видань зазначив: «А цього ніхто не знає! Я два роки намагався це з’ясувати.
Теоретично, джерелом інформації міг бути Реєстр судових рішень, але там неможливо відокремити рішення проти всіх державних органів, держпідприємств тощо. Йдеться ж про рішення не проти держави Україна, а, приміром, проти Старобільського районного відділу соціального забезпечення. Та навіть якщо відфільтрувати всі рішення, маємо нову проблему. У нас Реєстр виконавчих проваджень та Реєстр судових рішень не пов’язані між собою, і неможливо відокремити ті рішення, які вже виконані. Не кажучи вже про те, що є досить великий пласт рішень, за якими заявники не отримували виконавчих листів і навіть не зверталися до виконавчої служби. А ЄСПЛ каже: незалежно від того, чи заявник звертався за виконанням, чи ні, рішення суду має бути виконане.
А у нас тільки Пенсійний фонд більш-менш знає, скільки він винен навіть за тими рішеннями, де немає виконавчих листів. А, наприклад, Мінсоцполітики каже, що взагалі не має даних про борги, бо їхні місцеві відділення звітують не їм, а облдержадміністраціям. Ми зверталися до ОДА, але від них або взагалі не отримували відповіді, або замість ОДА чомусь відповідала облрада, запевняючи, що у них боргів взагалі немає».
За його словами, єдина більш-менш чітка інформація про те, що і кому Україна винна, — це дані спеціальної бюджетної програми 4040, яка започаткована за законом про гарантування виконання судових рішень проти держави. У цій програмі зареєстровано 4,5 млрд грн боргів держави за 160 тис. рішень, і Держказначейство їх поступово гасить. Вже сплатили того року за 50 тис. рішень, цього року — 60 тис. рішень.
«Через цю програму ми можемо остаточно закрити питання боргів, але для того необхідно ухвалити законопроект про порядок її фінансування, а він зараз дуже важко проходить Верховну Раду.
У цьому законі ми врегульовуємо питання сплати компенсацій, розширюємо коло тих, хто може звернутись до програми, полегшуємо шлях на програму тих, в кого так звані рішення "зобов’язального характеру", та встановлюємо термін — 6 місяців на звернення для тих, хто має старі борги. Проведемо рекламну кампанію — "звертайтеся". І за півроку у нас буде чітка цифра, скільки у нас є історичної заборгованості. Притому я впевнений, що сума у 4,5 млрд грн близька до реальної суми. Ну, може, вона дещо збільшиться, але це поставить крапку», — зазначив Іван Ліщина.
Втім, як відомо, обмеження строку звернення шістьма місяцями наразі також викликає широкі дискусії.
Очевидно, Іван Ліщина мав на увазі законопроект №8533 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подолання проблеми заборгованості держави за рішеннями судів» авторства народних депутатів Руслана Сидоровича, Сергія Алексєєва та Ігора Алексєєва, який наразі пройшов профільний комітет та очікує розгляду.
Зокрема, з прийняттям законопроекту і введенням його в дію можна звернутися із заявою про невиконання рішень суду протягом 6 місяців і в такий же строк — зі зверненням про виплату компенсації за прострочення виконання рішення суду. Гроші пропонується перераховувати не на депозитний, а на рахунок Держвиконавчої служби.
Проблеми, які не хочуть бачити
Отже, рішення ЄСПЛ у справі «Бурмич проти України» стало жорстким сигналом нашій країні, що в Європі пам’ятають про проблему невиконання судових рішень та не готові заплющувати на неї очі.
Правові та політичні ризики для України полягають в тому, що до держави-порушниці (в нашому випадку, яка не виконує рішення ЄСПЛ) можуть бути застосовані різноманітні санкції, (наприклад, позбавлення права голосу або призупинення членства, аж до виключення з Ради Європи).
Джерело неефективної роботи виконавчої служби слід шукати перш за все в недосконалому правовому регулюванні, численних законодавчих обмеженнях і недостатньому асигнуванні державою видатків для виконання рішень ЄСПЛ.
Свю роль відіграє також різне правозастосування та різні судові позиції щодо вирішення однієї й тієї ж категорії спорів.
Україна, яка роками відмовлялася розв’язувати цю дилему, лише тільки стає на шлях прийняття рішучих дієвих заходів для покращення ситуації.
Указом Президента України від 20 травня 2015 року №276/2015 було схвалено Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки.
Стратегією було визнано існування істотних недоліків, які заважають ефективному виконанню судових рішень, зокрема:
- гранично низька частка фактичного виконання судових рішень;
- відсутність ефективної системи мотивації державних виконавців;
- системні недоліки у взаємодії державних виконавців з іншими державними та недержавними установами.
Першими кроками держави на шляху реалізації Стратегії були інституціональні зміни, які повинні змінити застарілі та неефективні механізми виконання судових рішень.
Реформу виконавчого провадження провели в комплексі з проведенням судової реформи.
Зокрема, мова йде в першу чергу про прийняття Закону України «Про виконавче провадження» та Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів».
Вищезазначені закони покликані викоренити проблеми, які роками накопичувалися у роботі державних виконавців за рахунок:
- залучення в правовий простір України інституту приватних виконавців;
- значного розширення переліку тих рішень, що підлягають примусовому виконанню;
- застосування електронної форми виконавчих документів;
- формування єдиного реєстру боржників;
- електронного документообігу;
- внесення процесуальних змін у роботу виконавчої служби, таких як оптимізація строків проведення виконавчих дій; посилення відповідальності боржника; скасування строків добровільного виконання судових рішень боржником; сплати авансового внеску стягувачем; можливості реалізації арештованого майна шляхом його продажу на електронних торгах тощо.
Чи ефективна реформа
Втім, одне тільки внесення змін до процесуальних кодексів та прийняття двох нових законів мало що вирішило. Реформування, як виявилося, йде дуже повільно, адже законодавець обійшов стороною багато проблем, які вимагали негайного розв’язання.
По-перше, хоч нововведення в цілому відповідають європейській практиці виконавчого провадження, деякі з них залишаються дискусійними. Наприклад, незрозуміло, чому накази на примусове виконання рішення Міжнародного комерційного арбітражного суду при Торгово-промисловій палаті України повинні видаватися в порядку, передбаченому Цивільним процесуальним кодексом і навіщо скасовано строк на добровільне виконання судових рішень.
По-друге, недостатньо врегульованими залишилися питання щодо виконання зведених виконавчих проваджень, взаємодії з державними органами та фінансовими установами (Державною фіскальною службою, Міграційною службою, МВС, банками тощо), отримання основної винагороди приватним виконавцем, швидкого отримання актуальної інформації щодо боржників, їхнього майнового стану та джерел доходів шляхом безпосереднього доступу виконавця до відповідних реєстрів, що містять інформацію, в тому числі на правах реєстратора, діяльність Дисциплінарної комісії, забезпечення, електронного обміну інформацією.
По-третє, Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» прийнятий ще у 2012 році, але законодавець досі не ухвалив до нього будь-яких змін.
Закон України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» встановлює черговість погашення заборгованості, що також примушує стягувачів роками чекати, поки рішення буде виконано. До того ж законом не передбачені форми належного парламентського або іншого контролю за виконанням рішення.
Досі не розроблені механізми протидії зловживанню процесуальними правами у виконавчому провадженні.
Поки не запрацювала Єдина судова інформаційно-телекомунікаційна система та не інтегровані відповідні реєстри, що також не дає підстав сподіватися на прискорення роботи виконавчої служби.
Мін’юст розробив у 2018 році Технологічну картку здійснення державним виконавцем виконавчого провадження, але поки що суспільству відомо тільки про картку за напрямком стягнення аліментів. Про будь-які інші технологічні картки, якщо вони взагалі є, до цього часу нічого не відомо.
Зазначимо також, що державний виконавець так і не отримав статусу процесуально самостійної особи, незалежної від держави та посадових осіб, а держава навіть не розглядала можливість виконання рішень за допомогою альтернативних методів (медіація тощо).
Значні прогалини є і в роботі приватних виконавців. По‑перше, на відміну від державних, приватні виконавці не можуть створювати робочі групи.
У системі приватних виконавців неможливим є надання доручень у тому випадку, наприклад, якщо потрібно звернутися до колеги для проведення виконавчих дій в іншій області.
Водночас абз. 2 ч. 5 ст. 24 Закону України «Про виконавче провадження» передбачається така можливість для державної виконавчої служби.
По‑друге, існує суттєва відмінність в адміністративному оскарженні дії приватного та державного виконавця. Якщо незаконна постанова державного виконавця може бути оскаржена до начальника відділу державної виконавчої служби та ним скасована, то постанова приватного виконавця може бути скасована лише судом. До того ж судова процедура є більш тривалою, ніж адміністративна.
Окрім того, в Україні відсутня система обміну інформацією між державними та приватними виконавцями. Це призводить до того, що приватний і державний виконавець часто вчиняють однакові дії, спрямовані на розшук та реалізацію майна одного й того ж боржника.
І наостанок, як з’ясувалося, держава навіть не знає і не може порахувати, скільки судових рішень проти неї було винесено, на яку суму та скільки вона винна стягувачам.
Не опубліковано жодних статистичних даних щодо відсотка закритих виконавчих проваджень у зв'язку з виконанням у 2018 р., так само як немає статистичних даних щодо кількості виконаних рішень приватними виконавцями.
Експериментальний проект
До кардинальних заходів з вирішення проблеми уряд вдавався протягом 2018 року та продовжив цю діяльність у 2019 році.
Кабінет міністрів України затвердив Постанову від 29 серпня 2018 р. №700 «Про реалізацію експериментального проекту у сфері примусового виконання рішень», відповідно до якої Мін’юст повинен організувати офіси «Центр виконання рішень» з розміщенням у них управлінь Державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Мін'юсту у Дніпропетровській, Луганській, Одеській, Сумській областях та м. Києві.
Мін'юст планує реорганізувати шляхом злиття, зокрема, районні, міські, міжрайонні відділи ДВС і створити окружні відділи відомства, які пропонується територіально орієнтувати на систему окружних судів.
19 квітня 2018 року офіційно відкритий Проект Ради Європи «Підтримка виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини». Проект фінансується Фондом з прав людини. Метою Проекту є підтримка України в удосконаленні національних механізмів виконання рішень Європейського суду з прав людини, якими констатовано порушення статті 6 Європейської конвенції з прав людини у зв’язку з недоліками функціонування судової системи.
Основні цілі Проекту полягають в наступному:
1) надання підтримки Україні у подальшій імплементації стандартів Ради Європи щодо організації та функціонування судової влади з метою кращого забезпечення незалежності суддів відповідно до рішення Європейського суду з прав людини у справі «Олександр Волков проти України» та групі справ «Салов проти України»;
2) надання підтримки органам влади у впровадженні ефективної системи засобів захисту від стверджувальних порушень Європейської конвенції з прав людини, зокрема, від невиконання рішень національних судів та від надмірної тривалості судових проваджень;
3) надання підтримки Верховному Суду у забезпеченні повного, ретельного та ефективного перегляду судових рішень після рішень Європейського суду з прав людини у справах «Бочан проти України №2», «Яременко проти України №2» та «Шабельник проти України №2».
Вже у червні 2018-го Міністерство юстиції презентувало механізм виконання рішення у справі «Бурмич та інші проти України» під назвою Програма #НіБоргамДержави та законопроект №8533 від 27.06.2018 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подолання проблеми заборгованості держави за рішеннями судів», покликаний остаточно вирішити проблему невиконання судових рішень в Україні.
Мін’юсту довелося визнати, що проблема полягає у сфері правового регулювання і що механізм виконання судових рішень, закріплений Законом «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», виявився неефективним.
Програма, запропонована Мін’юстом, передбачає у тому числі скасування мораторіїв та інших заходів, що перешкоджають виконавчим провадженням щодо державних підприємств, запровадження системи моніторингу законопроектів та чинного законодавства щодо встановлення додаткових пільг, а також можливості державного бюджету з метою запобігання прийняттю законів, що передбачають видатки, які перевищують можливості бюджету, вдосконалення процедури порушення цивільного провадження проти державних підприємств щодо відшкодування коштів, що сплачуються з державного бюджету, встановлення системи постійного моніторингу рішень про стягнення коштів з держави з метою запобігання нових хвиль масових позовів проти держави.
Але станом на січень 2019 року законопроект №8533 Верховною Радою ще не розглянутий. Не розглянутий і урядовий законопроект №8198 від 26.03.2018 «Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо примусового виконання судових рішень і рішень інших органів», внесений до Верховної Ради 26.03.2018 року. Він торкається інших проблем, ніж проект №8533, але вони теж потребують уваги. Не вирішені питання зняття мораторіїв. Таким чином, процес реформування залежить від швидкості дій Верховної Ради України. Тому про покращення говорити зарано.
Наприкінці листопада 2018 року за підтримки РЄ проведено перший щорічний форум «Виконання рішень національних судів в Україні», до якого долучилися судді Верховного Суду, представники департаменту виконання рішень ЄСПЛ, міжнародні експерти тощо.
В Україні створено міжвідомчу робочу групу з представників усіх гілок влади, у парламенті сформовано підкомітет з питань виконання рішень ЄСПЛ.
У січні 2019 року Міністерство юстиції підписало з Державною службою зайнятості та Державною службою України з питань праці два меморандуми про співробітництво, які забезпечать повернення заборгованих батьками аліментів дітям.
Згідно з меморандумом із Державною службою зайнятості відділ державної виконавчої служби пропонуватиме боржникам добровільно працевлаштуватися. Якщо вони не захочуть самостійно працювати й отримувати дохід, щоб виконувати свій обов’язок перед дітьми, відділ ДВС буде направляти боржників на суспільно корисні роботи, кошти за відбуття яких будуть 100% спрямовані на користь стягувача.
Другий меморандум, який Мін’юст підписав з Державною службою України з питань праці, підходить до вирішення цієї проблеми з іншого боку. Державна виконавча служба надаватиме інформацію органам Держслужби з питань праці про факти незаконного отримання коштів від роботодавців.
Інспектори Держапраці приходитимуть з інспекційними перевірками на такі підприємства. Завдяки цьому планується вирішити дві проблеми. Перша — легалізувати зарплати платників аліментів і змусити останніх заплатити власним дітям. Друга — навести лад на підприємствах, які порушують українське законодавство і не платять податки.
Попри позитивну динаміку в цьому питанні та скорочення заборгованості за рішеннями Європейського суду з прав людини, проблема досі не вичерпана. Станом на січень 2019 року очікування Європи не реалізовані.
Влада не спромоглася сформулювати глобальний підхід для врегулювання питання. Проведені реформи не дали належного результату, хоча й значно покращили ситуацію.
Дорожня карта не була презентована широкій громадськості, стратегія розвитку виконавчої служби, мабуть, не зрозуміла її очільникам, зміни законодавства щодо виконання рішень ЄСПЛ не внесені, дотримання балансу повноважень приватних і державних виконавців під сумнівом, управління інформаційними системами для кращого надання виконавцями послуг електронного правосуддя змушує бажати кращого.
Проте є позитивні моменти. На початку 2014 року Україна була на першому місці як за кількістю невиконаних рішень Європейського суду, так і за кількістю заяв, які громадяни країни подавали до ЄСПЛ. Завдяки проведеній роботі Україна покинула цей рейтинг, а всі рішення Європейського суду з прав людини нібито виконуються у тримісячний термін.
Заступник міністра юстиції України — уповноважений з питань Європейського суду з прав людини в Міністерство юстиції України Комітет міністрів Ради Європи Іван Ліщина повідомив, що в 2018 році визнано виконаними 301 рішення ЄСПЛ, ухвалене проти України. Це у 3 рази більше за всю кількість рішень, «закритих» виконанням за весь період членства України в Конвенції до 2016 р.
Розроблення ефективних механізмів виконання рішень судів має стати пріоритетним завданням для держави в найближчий час.
Нині головне завдання — взагалі не мати такого ганебного явища, як невиконання рішень національних судів.
