Любая реформа судебной системы теряет свой смысл, если человек после всех кругов ада судебных разбирательств не может принудить выполнить решение суда. Самое печальное то, что добиться такого выполнения сложнее всего, если должником является государство Украина или отечественный госорган.
Показательна в этом контексте ситуация, описанная в решении Конституционного Суда по конституционной жалобе Веры Хлипальской, когда пенсионерке, выигравшей все суды против госоргана, пришлось идти в суды по второму кругу, чтобы добиться уже от госисполнителя того, чтобы тот открыл исполнительное производство.
«Если ответчиком по решению суда и должником в исполнительном производстве выступает само государство или орган государственной власти, совершенно непонятно с точки зрения Конституции и законодательства, почему государство или этот орган не выполняет свои обязанности?
Почему нужен еще один дополнительный орган 3 государственная исполнительная служба, которая будет заставлять другой государственный орган выполнять решение, которое вынесено именем Украины?» — резонно ставит вопрос в интервью «Судебно-юридической газете» судья-докладчик по данному делу Виктор Городовенко.
Статистика также впечатляет. По данным неправительственных организаций, выполняется около 3-4% решений против государства. «Уровень исполнения, который озвучивается различными государственными органами, включая Министерство юстиции Украины, остается в пределах 11-40%, в зависимости от оценки статистических данных, то есть уровня «реального исполнения решений» или выплаты суммы долга», — отметил в статье для «Судебно-юридической газеты» начальник отдела Департамента исполнения решений ЕСПЧ Генерального директората по правам человека и верховенства права Совета Европы Павло Пушкар.
Кризис системы исполнения решений давно вышел за рамки внутреннего обсуждения. На него постоянно обращают внимание европейские эксперты, не говоря уже о том, что системная проблема давно очерчена в пилотном решении Европейского суда по правам человека по делу Юрия Иванова, а затем — «Бурмич и другие против Украины» (решение Большой Палаты ЕСПЧ).
По словам Павла Пушкаря, сама проблема невыполнения судебных решений рассматривается конвенционными органами фактически с момента присоединения Украины к Совету Европы. Первое дело «Кайсин и другие против Украины», которое касалось долгов по заработной плате шахтеров, поступило в ЕСПЧ еще в октябре 1998 года, т. е. чуть более чем через год после присоединения Украины к Конвенции.
Далее подобные дела, касающиеся невыполнения решений национальных судов, начали поступать в ЕСПЧ массово.
Сейчас, несмотря на некоторые сдвиги и изменения в системе исполнения судебных решений, которые произошли в 2014-2016 годах, к примеру, внедрение частных исполнителей, проблема, мягко говоря, не решена. «Помимо статистики выполнения решений судов, вынесенных против государства, существенными являются и накопленные долги по невыполненным судебным решениям, подтверждающие, что проблема остается. На это обращает внимание как Министерство юстиции Украины в своих отчетах перед Комитетом министров Совета Европы, так и указывают публичные данные», — отмечает Павло Пушкар.
Данные по долгам, к сожалению, не систематизированы, но судить можно по той информации, которая обнародована на сайтах Государственного казначейства и Министерства финансов Украины относительно выплат по программе №4040, созданной на основании Закона 2012 года «О гарантиях государства относительно выполнения судебных решений».
Надзор за реализацией Украиной мер, предписанных в решениях ЕСПЧ, осуществляет Комитет министров Совета Европы. 4-6 июня на очередном заседании Комитет оценил старания нашего государства в аспекте дел Жовнер, пилотного решения по «Юрий Иванов против Украины» и решения Большой Палаты ЕСПЧ в деле «Бурмич и другие против Украины».
Сколько заявлений на контроле
Все три решения ЕСПЧ охватывали большую группу индивидуальных производств на контроле КМСЕ. На момент заседания КМСЕ их было около 400 — как индивидуальных, так и заявлений, объединенных в группы, отмечает Павло Пушкар.
«Эти дела касались жалоб заявителей об отказе государства выполнить судебные решения национальных судов, длительного невыполнения таких решений, вынесенных против самого же государства, государственных органов, предприятий и организаций, контролируемых государством или за которые государство несет ответственность», — добавляет он.
По пилотному делу Юрия Иванова ЕСПЧ принял решение еще в 2010 году, обязав Украину создать «действенный механизм защиты». Однако в 2017 году в связи с недостаточно эффективным выполнением пилотного вердикта, Большая Палата ЕСПЧ по делу Бурмича своим решением вычеркнула из перечня рассмотрения 12 148 индивидуальных заявлений, поданных в ЕСПЧ. Причем «вернули» их Украине не по отдельности, а все скопом — чтобы Украина, наконец, создала механизм защиты. ЕСПЧ четко указал, что он ожидает принятия мер общего характера для решения проблемы, а не индивидуальное исполнение каждого решения национального суда, включенного в 12 148 делах.
Отсутствие средств — не главная причина…
«Традиционно проблема исполнения судебных решений рассматривалась как проблема «недостаточной эффективности» деятельности государственных исполнителей.
То есть ее рассматривали как проблему технического характера, которая требовала дополнительного финансирования и законодательного урегулирования процессуальной деятельности, дополнительной формализации процесса выполнения, одновременно с расширением дискреционных полномочий госисполнителей.
Также долгое время эта проблема воспринималась, и в некоторой степени и продолжает восприниматься сейчас, как проблема недостатка средств государства для выплаты долгов по судебным решениям.
Однако само отсутствие средств на счете государства, как вполне однозначно свидетельствует практика ЕСПЧ, не освобождает государство от ответственности по Конвенции, в частности, за нарушение предписаний статьи 6 (Доступ к суду в качестве обеспечения исполнения судебного решения).
Кроме того, в течение длительного времени было непонятно, откуда именно возникают такие долги, некая «черная дыра бюджета», т. е. нехватка средств на выполнение обязательств государства, предусмотренных в том числе действующими законами, которые должны обеспечиваться соответствующими бюджетными ассигнованиями», — подчеркивает Павло Пушкар.
В чем первоисточник проблемы
Именно решение по делу «Бурмич и другие против Украины» обратило внимание на политические и финансовые причины невыполнения, идентифицировав их как первоисточник проблемы неисполнения судебных решений против государства, подчеркнул Павло Пушкар.
По его словам, в рамках надзора Комитета министров Совета Европы, в частности, в марте 2019-го, были очерчены и другие причины. Среди них:
- Чересчур усложненные бюджетные и финансовые требования нормативных актов, которые не позволяют обеспечить ассигнования на покрытие имеющейся и возможной ответственности по судебному решению. Они блокируют автоматическое выполнение судебных решений, фактически дополнительно проверяя судебное решение на его выполнимость с точки зрения, например, возможности осуществить выплату по судебному решению;
- Отсутствие системной и согласованной координации между различными государственными органами, ответственными за соблюдение этих решений. Тут проблема, в том числе и в несогласованности информации в различных государственных электронных реестрах: реестре судебных решений и реестре исполнительных производств, других реестрах, которые ведут другие министерства и ведомства.
- Сложные и весьма формализованные процедуры инициирования выполнения судебного решения по долгам государства, государственных предприятий, учреждений и организаций.
Имеет место искусственное разделение «добровольного» и «принудительного исполнения», то есть открытым остается вопрос, нужен ли особый подход для государственного должника, или это просто дополнительная преграда при исполнении судебного решения;
- Повторяющаяся проверка выводов судов на их выполнимость, что ставит под сомнение окончательность судебных решений и независимость их принятия (глубинный конфликт между судебной и исполнительной ветвями власти: «Суды не имеют доверия общества, а, следовательно, их решение нужно дополнительно проверять»). Кроме того, «решения судов не являются обязательными к исполнению, они не являются определенными «распорядительными актами» или приказами, обязательными к действию, а являются, скорее, рекомендациями ко вниманию органов исполнительной власти, имеющих дискреционные полномочия их не выполнять, а действовать в соответствии с требованиями другой системы нормативных предписаний, а не той, которую применил суд»);
- Чрезмерные дискреционные полномочия государственных исполнителей и других органов, реализующих выплаты по судебным решениям или совершающих действия по ним, в различных формах прекращать, приостанавливать или отказываться действовать на основании судебных решений.
Это возможно путем разъяснений или инициирования дополнительных процедур на выполнение таких решений и т. п.;
- Процедура обжалования процедуры исполнения судебных решений, которая ставит под сомнение выводы судов по существу, и блокируют меры по выполнению решений против государства;
- Моратории, защищающие предприятия, находящиеся под контролем государства, даже в случаях, если оно миноритарный акционер, защита их от гражданско-правовой ответственности и принудительных действий по ним, особенно в отношении предприятий уязвимых секторов экономики (например, топливно-энергетический сектор, образование, муниципалитеты и т. д.);
- Невозможность начать и завершить процедуру банкротства в отношении субъектов, находящихся в собственности или под контролем государства;
- Отсутствие процедур ускорения выполнения или выплаты компенсации в случае отказа выполнить или при задержке исполнения судебного решения, невозможность автоматически индексировать сумму долга и т. д.
К вышеуказанным проблемам добавляются и вопросы финансовой дисциплины (популистское законодательство о пенсиях, социальных и заработных выплатах, которое не обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но вместе с тем обязывает суды постановлять решения, заведомо невыполнимые с точки зрения наличия средств).
Также, отмечает Павло Пушкар, к ним можно отнести невозможность выполнить решения судов нематериального характера, которые носят заведомо декларативный характер (например, о признании права очереди на квартиру, возвращении или выдаче несуществующего имущества, перерасчете пенсии или принятии мер во исполнение решения, как то возврат имущества и т.д.).
Еще один вопрос касается, с одной стороны, «расширенной» ответственности и с другой — существования постоянного «государственного иммунитета» по выполнению определенных категорий судебных решений из-за многочисленных мораториев или осложненных процедур банкротства государственных предприятий, невозможности автоматического или бесспорного списания средств и пр.
Государство, наконец, осознало «диагноз»
По словам Павла Пушкаря, решение Комитета министров Совета Европы от 4-6 июня 2019 свидетельствует о том, что наше государство, наконец, осознало «диагноз», о котором так долго говорил Европейский суд по правам человека и КМСЕ.
«В диалоге по выполнению решений ЕСПЧ очень важно взаимное понимание проблем системно-структурного характера. Когда мысли и представления о первопричинах проблем, по которым происходят повторяющиеся нарушения требований Конвенции, расходятся, и государство, учитывая требования принципа субсидиарного действия Конвенции, не может или не способно воспринять «диагноз», «вылечить» проблему становится чрезвычайно трудно и, наверное, в некоторых случаях даже невозможно», — отмечает он.
«Решение КМСЕ от июня этого года, наконец, поставило точку в установлении первопричин невыполнения судебных решений на национальном уровне при помощи экспертных программ сотрудничества Совета Европы (Human Rights Trust Fund).
КМСЕ также отметил и положительно оценил факт выработки проекта Национальной стратегии решения проблемы неисполнения судебных решений, вынесенных против государства, где рекомендуется реформировать систему исполнения решений с точки зрения ее законодательного, институционального и практического наполнения, создать систему «автоматического выполнения» и соответствующих «средств защиты».
КСМЕ также рекомендовал государству принять проект Стратегии, как рекомендательный, а затем обязательный к исполнению государством стратегический документ, содержащий четкий план его практической реализации», — подчеркнул Павло Пушкар.
Решения против государства должны выполняться сразу добровольно-принудительно
Кроме того, КМСЕ обратил свое внимание и на практику национальных судов, в том числе Большой Палаты Верховного Суда, которая включила пилотное решение по делу «Юрий Николаевич Иванов» и «Бурмич и другие» в национальную правовую систему и судебную практику, что является логической кульминацией этого пилотного решения.
КМСЕ также отметил в своем анализе и решение Конституционного Суда Украины от 15 мая 2019 (по упомянутой выше конституционной жалобе Веры Хлипальской), которое, по мнению КМСЕ, фактически создает должное конституционное основание для реформы системы исполнения решений национальных судов и изменения (или трансформации, как отметил КМСЕ) этой системы в систему автоматического выполнения таких решений.
«О чем идет речь? Решение, по которому государство (государственный орган, учреждение, организация или предприятие, которое контролируется или управляется государством) является ответчиком, должно выполняться этим ответчиком сразу, без проволочек, без задержек и лишних административных и бюрократических преград, безоговорочно.
То есть такие решения должны выполняться сразу добровольно-принудительно, без наложения дополнительного бремени административных или правовых процедур на взыскателя (речь идет об упрощении системы исполнения, в том числе получении исполнительных листов и т. д.)», — отмечает Павло Пушкар.
Еще одним интересным элементом июньского решения КМСЕ является вопрос расширения действия Закона Украины 2012 года «О гарантиях государства относительно выполнения судебных решений», пересмотра категорий лиц, которые могут получить выплаты по судебным решениям и соответствующие компенсации, исходя из положений этого закона, а также обеспечение надлежащих бюджетных ассигнований на его выполнение.
В этом контексте КМСЕ обратил внимание на необходимость разобраться с проблемой неисполнения решений судов и выплат соответствующих компенсаций в группе дел Бурмич и другие.
В контексте средств защиты, которые предоставляют возможность ускорить выполнение судебных решений или получить компенсацию за задержки, КМСЕ обратил внимание на необходимость создания системы эффективной компенсации за длительное неисполнение решений, обеспечив индексацию сумм долга и компенсацию вреда за длительное неисполнение судебного решения на уровне, соответствующем требованиям практики ЕСПЧ.
Напоследок, КМСЕ решил завершить надзор за исполнением 352 индивидуальных решений ЕСПЧ, которые рассматривались с точки зрения выполнения в группе дел Жовнер и Юрий Николаевич Иванов, по которым нет необходимости принятия никаких дополнительных мер индивидуального характера, поскольку справедливая компенсация была оплачена заявителям, а соответствующие решения национальных судов были выполнены.
Дедлайн — октябрь 2019-го
Следующее рассмотрение вопроса о прогрессе Украины по упомянутым делам планируется на сентябрь 2019 года. Напомним, что последний срок, предоставленный ЕСПЧ — до октября 2019 г. для принятия мер общего характера, в том числе для создания действенного механизма выплат по делам, находившимся на рассмотрении в Европейском суде.
«Надеюсь, что изменения произойдут и меры действительно будут приняты, поскольку проблема невыполнения решений национальных судов, вынесенных против государства, является ключевой в обеспечении действенности судебной системы, верховенства права и эффективного доступа к правосудию. Без полного и окончательного решения этой проблемы сама Конвенция и практика Суда не смогут надежно инкорпорироваться в правовой системе Украины, а доступные и эффективные средства защиты, которые требуются по статье 13 Конвенции, могут остаться теоретическими и иллюзорными. Эти изменения крайне необходимы, неотложны и однозначно неотвратимы.
Основной вопрос по реализации этих изменений — это вопрос времени. Вопрос о необходимости трансформации системы исполнения решений уже решен окончательно и на повестке дня более не стоит», — подытожил Павло Пушкар.
