Згідно з теорією права, існує три способи дії нормативного акта в часі: пряма (негайна), зворотна (ретроактивна або ретроспективна) і перспективна (майбутня, переживаюча, ультраактивна) дія.
Якщо питання дії нормативних актів у часі достатньо досліджено, то дискусія стосовно дії у часі рішень Конституційного Суду України та розповсюдження їх на минуле/майбутнє в юридичній спільноті останнім часом пожвавилася. Особливо в контексті того, що в 2019 році КСУ вперше за історію своєї діяльності скористався нормами про можливість відтермінування втрати чинності неконституційними положеннями в рішенні щодо НКРЕКП, а також можливого ухвалення рішення щодо люстрації.
Йдеться насамперед про перспективну та ретроактивну дію рішень КСУ. Практичне значення цього питання полягає у можливості перегляду судових справ, по яких вже були винесені рішення на підставі закону, який повністю чи в певній нормі потім було визнано неконституційним.
Перший прецедент застосування перспективної дії рішень КСУ вже існує
Каталізатором обговорення стало Рішення від 13 червня 2019 року, яким Конституційний Суд України визнав неконституційними низку статей Закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (справа про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг).
У цьому рішенні КСУ вперше за історію своєї діяльності скористався нормами про можливість відтермінування втрати чинності неконституційними положеннями для приведення чинного законодавства у цій частині у відповідність із вимогами Конституції України. При цьому Суд визначив дату втрати чинності неконституційних норм з 31 грудня 2019 року.
Суд у цьому випадку застосував статтю 91 Закону України «Про Конституційний Суд України», відповідно до якої закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення, а також частиною 2 статті 152 Конституції України.
Таке формулювання, як «відтермінувати втрату чинності», яке наведене в мотивувальній частині рішення, у законодавстві прямо не передбачено. На можливість його застосування вказує застереження «якщо інше не встановлено самим рішенням».
До речі, назва норми (ст. 91 Закону) так і звучить: «Визначення Судом строку втрати чинності актом (його окремими положеннями)».
У цьому випадку Конституційний Суд України застосував перспективну дію свого рішення.
Наявність такого застереження та можливість його застосування у випадку з Конституційним Судом є дискусійним питанням, оскільки така функція, як встановлення часу набрання або втрати чинності правовими нормами, більш притаманна законодавцю, ніж судовій інстанції. Крім того, триваюча надалі дія норми, визнаної неконституційною, є предметом для фахового обговорення.
Зокрема, суддя КАС ВС Олена Губська наводила приклад наукової думки про те, що не можна вважати закон неконституційним з певного моменту, встановленого Судом, якщо цей нормативний акт є неконституційним з моменту прийняття.
Проте норма, яка дозволяє КСУ відкласти втрату нормою чинності міститься в Конституції (ч. 2 ст. 152 КУ). Такий же принцип існує у німецькому законодавстві. У Німеччині конституційний суд також може зобов’язати законодавця створити норму в певний проміжок часу, пролонгуючи дію норми, яка визнана неконституційною.
Чи мають рішення КСУ зворотну силу: думки розділилися
Як відомо, нормативні акти не мають зворотної сили за деякими винятками. Але з рішеннями КСУ не все так однозначно. Фахівці звертають увагу, що такі рішення не є нормативними актами, проте погоджуються з думкою, що вони також зазвичай ретроактивної дії не мають. Про це говорить і українське законодавство, і світова практика.
Президент федерального адміністративного суду Німеччини Клаус Реннерт зазначає, що за німецьким законодавством судді всіх інстанцій мають повноваження оцінювати закон на відповідність Конституції. Якщо суддя впевнений у неконституційності норми, він зупиняє провадження в справі і передає закон на перевірку до конституційного суду.
Якщо цей суд визнає нормативний акт неконституційним, він вважається нікчемним. Але зворотної сили рішення конституційного суду не мають, а діють лише на перспективу.
У німецькому законодавстві навіть норми договору не переглядаються, якщо конституційний суд визнає норму законодавства неконституційною.
Верховний суд США має цілу доктрину, як вчиняти суду і чи поширювати дію рішень назворот. Але це залежить від того, наскільки це впливає на вирішення справи, наскільки це важливо.
На пряму дію (та на відсутність ретроактивності) рішень КСУ звертає увагу стаття 152 Конституції України:«…Втрачають чинність з дня ухвалення … рішення…, але не раніше дня його ухвалення».
Рішення КСУ незворотні у часі, повернути їх у минуле неможливо.
(Див. рішення КСУ від 14 грудня 2000 року у справі за конституційним поданням президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України «Про чинність Закону України «Про Рахункову палату», офіційного тлумачення положень частини другої статті 150 Конституції України, а також частини другої статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України» стосовно порядку виконання рішень Конституційного Суду України (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України)).
Суддя КСУ Василь Лемак вбачає небезпеку в зворотній юридичній дії рішення Суду, що може нівелювати принцип правової визначеності, адже тоді у жодних правовідносинах, які є в сучасному світі, не можна бути впевненим.
Дослідники вважають, що надання рішенням КСУ ретроактивної дії означало б можливість втручання органу конституційної юрисдикції в діяльність законодавчої гілку влади. КСУ у такому випадку мав би можливість виходити за межі своєї компетенції.
Крім того, порушувався б принцип остаточності рішень та обов’язковості їх виконання.
Суддя Касаційного адміністративного суду ВС Альберт Єзеров, навпаки, вважає відсутність ретроспективної дії рішень КС порушенням справедливості.
«Положення, що визнане неконституційним, втрачає чинність з моменту прийняття такого рішення Судом, — зауважив суддя. — Тож суди загальної юрисдикції відмовлятимуть усім громадянам, щодо яких була застосована норма, яка вже є неконституційною, але будуть задовольняти заяви тих, хто звернувся до судів уже після оприлюднення рішення КС».
Раніше ми знайомили читачів з поглядами судді А. Єзерова на цю проблему в матеріалі «Конституційна скарга і виключні обставини для перегляду справ».
Така думка судді також заслуговує на увагу, оскільки аналіз судових рішень свідчить, що рішення Конституційного Суду України по справі за конституційною скаргою не забезпечує дійсний перегляд остаточного судового рішення, зокрема по судовій справі особи-заявника.
Суддя КАС ВС Володимир Кравчук також вважає, що позивачі мають отримати захист з дня звернення до суду, а не з дня визнання закону неконституційним. Тобто фактично для позивачів застосовується ретроспективна дія рішення КСУ.
На його думку, неконституційність закону — це помилка не суду, а держави, що й встановлює КС. Але якщо суд не переглядатиме раніше прийняте за цим законом рішення, то де ж цей захист?
Відомий науковець та колишній народний депутат Юрій Ключковський звертає увагу, що КСУ не робить закон неконституційним, а тільки виявляє цей факт. Тобто і до рішення КСУ закон чи його певна норма були неконституційними. Суд, розглядаючи справу у першій інстанції, мав би виявити цю обставину і не застосовувати цей закон. Тому має місце судова помилка (йдеться про те, що суд мав застосувати частини 3 и 4 статті 7 КАСУ, але не застосував). Також він вважає, що говорити про ретроактивну дію рішення КСУ некоректно. Акт втратив чинність одночасно з рішенням КСУ, але неконституційність була й раніше. І суд повинен це враховувати.
Перегляд судових рішень після рішень КСУ: який шлях обрала судова практика
Раніше відновлення прав потерпілих від дії неконституційного закону було обмежено. Ситуацію повинна була змінити судова реформа 2017 року: тоді у процесуальному законодавстві з’явився новий інститут — перегляд за виключними обставинами (статті 320-325 ГПК; статті 423-429 ЦПК; статті 361-369 КАСУ; статті 459-467 КПК).
Згідно з цими нормами підставою для перегляду судових рішень за виключними обставинами є встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (незастосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане (у статті 459 КПК обмеження щодо виконаного рішення не міститься).
Метою запровадження нових норм є виправлення істотних помилок, які мали місце при ухваленні судового рішення.
Але, як виявилося, ініціювання перегляду судового рішення, в якому було застосовано визнаний неконституційним правовий акт, як і раніше залишається проблемним.
Аналіз доктринальної та судової практики з цього приводу показує, що наразі превалює розуміння частини 2 ст. 152 Конституції як відсутності «зворотної сили» рішень КСУ.
Непоодинокі випадки, коли після надходження заяви про такий перегляд суди, посилаючись на ч. 2 ст. 152 Конституції, відкривають провадження за виключними обставинами і відмовляють у перегляді рішення. Або використовують інший підхід: відкривають провадження, переглядають справу, виносять рішення, проте надають таким рішенням виключно перспективну дію.
Так, у справі №1640/2346/18 Полтавський окружний адміністративний суд зазначив, що у спірних відносинах відсутні підстави для застосування положення частини третьої статті 59 Закону №796-XII у редакції рішення Конституційного Суду України від 25.04.2019 №1-р(II)/2019 до дати ухвалення цього рішення. Такого висновку колегія суддів дійшла з огляду на принцип незворотності дії нормативно-правових актів в часі, закріплений у статті 58 Конституції України.
Відкриття провадження та відмова у позові, на думку Юрія Ключковського, є яскравим прикладом неефективного захисту прав і свобод людини державою. Права учасника процесу залишаються незахищеними.
Ще більш складна дилема постала перед суддями Верховного Суду.
Оскільки Верховний Суд обмежений певним чином в процесуальних можливостях, то визнання закону неконституційним під час знаходження справи на його розгляді викликає проблеми з розглядом справи. Рішення вже набрало чинності, зворотної сили закон не має, то які підстави для скасування такого рішення є у ВС?
Саме тому практика суддів Верховного Суду пішла таким шляхом, що в даному випадку рішення судів першої і другої інстанції залишаються без змін у зв’язку з тим, що на момент розгляду справи рішення КСУ не було, та ВС з цієї підстави не може скасувати рішення судів 1 та 2 інстанції.
Яскравим прикладом є рішення Касаційного адміністративного суду у справі №820/5819/17, якій взагалі не взяв до уваги рішення Конституційного Суду від 4 грудня 2018 року №11-р/2018, оскільки дійшов наступних висновків.
«На момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, а також під час розгляду справи судами, правове регулювання було іншим. Позаяк рішення Конституційного Суду України має перспективну дію, при вирішенні цього спору суд апеляційної інстанції, з висновками якого погоджується Верховний Суд, керувався тими положеннями законодавства, які на час розгляду справи були чинними.
На час касаційного перегляду судового рішення у цій справі положення, зокрема, частини третьої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року (у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року) вже втратили чинність. Між тим, під час касаційного перегляду судових рішень суд касаційної інстанції не може перевіряти, чи правильно суди попередніх інстанцій застосували положення, зокрема матеріального права, в редакції, яка діє на час касаційного перегляду.
З огляду на зазначене, при прийнятті цієї постанови суд касаційної інстанції не брав до уваги рішення Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року №11-р/2018. Проте, за правилами пункту 1 частини п`ятої статті 361 КАС України, вказане рішення Конституційного Суду України може слугувати підставою для перегляду судових рішень в цій справі у зв`язку з виключними обставинами».
Аналогічне рішення КАС прийняв у справі №823/1695/17. Ще раніше у справі №2а-1131/11/1470 КАС зазначав:
«26. Зі змісту наведеної норми вбачається, що за загальним правилом рішення Конституційного Суду України змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати його ухвалення, якщо інше не встановлено самим рішенням.
- За таких обставин, рішення Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року №11-р/2018 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного Рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
- Водночас правильними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що положення Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N2453-VI, які втратили чинність згідно з рішенням Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року №11-р/2018, та положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд від 28 березня 2015 року також не можуть застосовуватись до спірних правовідносин, що виникли до появи вказаних норм.
- До того ж частиною шостою статті 361 КАС України передбачено, що при перегляді судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами суд не може виходити за межі тих вимог, які були предметом розгляду при ухваленні судового рішення, яке переглядається, розглядати інші вимоги або інші підстави позову.
- Отже, суд апеляційної інстанції дійшов законного та обґрунтованого висновку, що ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 4 грудня 2018 року №11-р/2018 не є підставою для перегляду постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2013 року, прийнятої у цій справі у зв`язку із виключними обставинами.»
Суддя Володимир Кравчук звертає увагу, що інститут виключних обставин має сенс, лише якщо дозволяє скасувати рішення суду і ухвалити нове, з урахуванням цих обставин.
Як переглянути рішення суду, що застосував неконституційну норму
Українські судді звертають увагу на наявність декількох груп осіб, на права яких вплинуло визнання норми законодавства неконституційною.
- Ті, на кого поширювався закон, визнаний неконституційним;
- Ті, права яких порушені неконституційним законом (потерпілі від закону);
- Ті потерпілі, які звернулися до суду в період дії неконституційного закону;
- Ті, хто вже отримав рішення суду, або заявники, у справах яких ще не ухвалені рішення суду;
- Ті позивачі, у задоволенні позову яким відмовлено.
За виключними обставинами може бути рішення переглянуто, яке ще не виконано.
Такими рішеннями можуть бути:
у справах за позовами суб’єктів виконавчих повноважень про:
- тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об’єднання;
- примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об’єднання;
- затримання іноземця чи примусове видворення за межі території України;
- встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань;
- примусове відчуження земельної ділянки (267.1)
- зупинення видаткових операцій платника податків;
- підтвердження обґрунтованості адміністративного арешту майна;
- надання дозволу на погашення усієї суми податкового боргу за рахунок майна платника податків, що перебуває у податковій заставі;
- зобов’язання керівника підприємства провести інвентаризацію основних фондів, товарно-матеріальних цінностей
- стягнення коштів за податковим боргом;
- зобов’язання платника податків, який має податковий борг, укласти договір щодо переведення права вимоги дебіторської заборгованості;
- в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб’єкту владних повноважень законом.
Проте, виникає питання: чи підлягають перегляду рішення, які не підлягають виконанню (коли виконавчий лист не видається)?
Проблемним також залишається питання із справами, у яких суд не задовольнив позови (відмовив у задоволенні позовних вимог).
Яскравими прикладами таких «програних» справ є:
- люстрація державного службовця (справа знаходиться на розгляді КСУ);
- звільнення судді, що не пройшов кваліфікаційне оцінювання (справа №1-7/2018(4062/15);
- відмова у перерахунку пенсії, соціальних виплат тощо (наприклад чорнобильцям — рішення КСУ від 25.04.2019).
Юридична спільнота ставить питання про те, чи є такі рішення «не виконані» у розумінні 361.5.1 КАС. Немає єдиної думки, чи можуть бути переглянуті такі справи за виключними обставинами, якщо застосований судом закон було визнано неконституційним.
КСУ прийняв рішення: чи відшкодують шкоду громадянину
Врешті-решт постає важливе питання наслідків, які виникають після ухвалення КСУ рішення: що робити громадянину, якщо йому було завдано збитків дією акта, який потім був визнаний таким, що суперечить Конституції?
Відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України, матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Особа, права якої порушені неконституційним актом та яка буде вимагати такі права відновити, стикнеться з низкою принципово важливих питань:
1. Чи існує в Україні встановлений законом порядок відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданій особі актами і діями, що визнані неконституційними?
2. Чи поширюється на відповідні відносини положення статті 1175 Цивільного кодексу України, попри змістовні розбіжності в формулюванні Конституцією та Цивільним кодексом України обов’язку відшкодувати заподіяну шкоду («Шкода, завдана … актами і діями, що визнані неконституційними» та, відповідно, «Шкода, завдана … в результаті прийняття органом … влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований»)?
3. Яким чином узгоджуються між собою положення частини третьої статті 152 та частини другої статті 152 Конституції України, відповідно до якої закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення?
Виявляється, в Україні відсутні норми, які регулювали б порядок відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами. Тому суди вимушені застосовувати Конституцію як акт прямої дії.
Про те, що таке шкода та збитки у розумінні статті 22 ЦКУ, sud.ua розповідав у матеріалі «Відшкодування збитків: кому, як, у яких випадках».
Суди вказують, що відсутність відповідного закону не може бути підставою для відмови у позові, а є приводом застосовувати аналогію закону, а в разі відсутності подібної правової норми — аналогію права, адже частиною 3 статті 8 Конституції України встановлено, що норми Конституції є нормами прямої дії.
Відповідно, неконституційність закону, встановлена Конституційним Судом України, визнається підставою для застосування наслідків, передбачених статті 1175 Цивільного кодексу України, оскільки регламентована цією нормою цивільно-правова відповідальність у вигляді відшкодування шкоди, заподіяної прийняттям нормативно-правових актів, визнаних незаконними, стосується також і випадків визнання неконституційними законів (Запорізький апеляційний суд, справа №335/13027/18).
(Щодо доцільності застосування статті 1175 ЦК суди досі не можуть визначитися. Так, Вінницький апеляційний суд у справі №127/18664/18 зазначив, що стаття 1175 ЦК України дійсно не є тією нормою, яку слід застосовувати при розгляді такого спору. Проблема полягає у тому, що застосування статті 22 ЦКУ до пенсій, зарплат та інших виплат є сумнівною практикою).
До того ж питання визначення співвідношення конкуруючих норм Конституції України суди вирішують на користь частини третьої статті 152 Конституції України, посилаючись на те, що шкода була завдана через застосування до позивачів неконституційних нормативно-правових приписів.
Чому ці норми конкурують? Тому що суди застосовують ретроспективну дію та стягують шкоду за час дії неконституційного закону. Цілком логічно, що не можна нанести шкоду після рішення КСУ про неконституційність акта. Шкода виникає до його винесення, коли акт ще діяв, ще не був визнаний неконституційним. При цьому відшкодування такої шкоди і означає ту саму зворотну дію.
Виключно перспективний характер дії ч. 3 статті 152 Конституції унеможливив би здійснення права на відшкодування завданої шкоди
До речі, якщо раніше юрисдикційна приналежність таких спорів не викликала сумнівів, оскільки йшлося про відшкодування шкоди, то цього року Велика Палата Верховного Суду у справі №686/23445/17 таку практику змінила. У постанові від 05.06.2019 ВП ВС зазначила наступне: «Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року №10-рп/2008 визнано неконституційними зміни, внесені до статті 44 Закону №2862-XII Законом № 107-VI.
У справі, що розглядається, ОСОБА_1 у позовній заяві просив відшкодувати йому збитки, завдані прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період у 2008 році та компенсації втрати її частини внаслідок несвоєчасної виплати, недоплаченого щомісячного грошового утримання за певний період у 2008 році та компенсації втрати його частини у зв`язку з несвоєчасною виплатою.
Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень — травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою.
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання.
Спори, пов`язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства».
Відповідно, Велика Палата Верховного Суду скасувала всі постановлені судові рішення та закрила провадження у справі, оскільки спори, пов`язані з проходженням публічної служби, мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Деякі юристи висловлюють сумніви в доцільності саме такого підходу, оскільки, відповідно до ч. 5. статті 21 КАСУ, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Таким чином, якщо КСУ визнає неконституційним Закон України «Про очищення влади», то можна очікувати, що масового поновлення на посадах громадян, які потрапили під люстрацію, не відбудеться.
По-перше, суди застосовуватимуть пряму дію рішень КСУ, а по-друге, відшкодувати шкоду за таке звільнення буде проблематично, оскільки порядку відшкодування в законодавстві не існує, а втрачений заробіток, компенсації за вимушений прогул та інші виплати під категорію «шкода» у розумінні статті 22 ЦКУ не підпадають. По-третє, треба буде вирішувати питання, чи є судове рішення «не виконаним». Тобто чи підлягає воно взагалі перегляду.
Раніше «Судово-юридична газета» писала про те, у яких випадках людина може втратити право працювати на державній службі.
