Велика Палата Конституційного Суду України 26 листопада на пленарному засіданні у формі усного провадження розпочала розгляд справи за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України) (реєстр. №1027) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Нагадаємо, що законопроектом №1027 визначено нові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України. Це, зокрема:
1) оголошення його померлим;
2) встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України (тобто голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату) з моменту набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту;
3) відсутність без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії.
Визначено механізм дострокового припинення повноважень народного депутата України за зазначеними підставами. Так, пропонується закріпити, що:
- у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, відсутності народного депутата України без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії повноваження народного депутата України припиняються достроково за рішенням Верховного Суду;
- у разі смерті народного депутата його повноваження припиняються з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть, без ухвалення рішення Верховною Радою України;
- у разі оголошення народного депутата України померлим його повноваження припиняються з дня набрання законної сили відповідним рішенням суду.
16.03 Заключні висновки.
Федір Веніславський повторив вже озвучені тези, відповідно до яких законопроект №1027 стосується особливостей правового статусу народного депутата як представника народу в парламенті. Законопроект, на його думку, не порушує вимог статей 157 та 158 Конституції України.
Ольга Совгиря, підсумовуючи свою позицію, задала риторичне питання: «Чи варто критикувати Україну за те, що вона є практично єдиною державою, в Конституції якої регулюється питання парламентської коаліції? В Україні існує проблема неособистого голосування народних депутатів. Цю проблему треба вирішувати. А реалізація владних повноважень суттєво залежить від розстановки політичних сил». Ольга Совгиря вважає, що законопроект №1027 відповідає статтям 157 та 158 Конституції України.
Таким чином, розгляд справи на відкритій частині пленарного засідання Великої палати Конституційного Суду України оголошено завершеним.
Конституційний Суд України переходить до закритої частини пленарного засідання для надання висновку у справі. Висновок буде оприлюднено на офіційному сайті КСУ.
15.20 Доктор юридичних наук Юрій Ключковський звернувся до Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Інтерпретація права на вільні вибори надана ЄСПЛ. Юрій Ключковський звернув увагу на рішення ЄСПЛ «Ганчев проти Болгарії», «Садак та інші проти Туреччини».
«Пункт 1 законопроекту №1027 поліпшує ситуацію порівняно з чинною редакцією, — зазначає Юрій Ключковський. — Втрата мандату є формою покарання. Виникає питання: покарання за що? Тяжкість санкції повинна відповідати природі та тяжкості вчиненого правопорушення (якщо воно взагалі вчинене). Невже депутатська робота полягає лише в присутності в залі засідання? Сама присутність ще нічого не означає. Далеко не кожна форма покарання допускається Конституцією. Будь-яке звуження права людини Конституцією не допускається. Законопроект має ознаки порушення статті 157 Конституції України».
Юрій Ключковський також звернув увагу на проблему судочинства у процесі вирішення питання неособистого голосування. Більш перспективним, на його думку, було б віднесення вирішення цих питань до кримінального процесу.
Право на ефективний захист у випадку притягнення до відповідальності визначено національним та міжнародним законодавством. «Апеляційне оскарження повинно бути у всіх випадках, — наголосив Юрій Ключковський. — У законопроекті №1027 бракує юридичної визначеності. Законопроект обмежує обсяг існуючих прав і свобод людини та громадянина».
Суддя Василь Лемак поцікавився: «Хто буде фіксувати та документувати відсутність депутата та його неособисте голосування?»
«Правила фіксації буде встановлювати більшість, - відповів Юрій Ключковський. — Фіксувати може апарат Верховної Ради, журналісти. В європейських державах – Франції, Німеччині, Італії, Польщі можливі заходи політичного та дисциплінарного впливу на депутатів, однак втрата мандату — занадто серйозна санкція».
14.30 Слово має доктор юридичних наук Олена Бориславська. Парламентська дисципліна, на її думку, є концептуальною проблемою, яку намагається вирішити суб’єкт законодавчої ініціативи.
Запровадження заходів із забезпечення парламентської дисципліни повинно відбуватися з дотриманням принципів конституційної демократії та європейських стандартів парламентаризму.
Інститут дострокового припинення повноважень народних депутатів, вважає Олена Бориславська, є крайнім заходом.
В основі діяльності парламентарів лежить теорія політичного представництва, яка є загальновизнаною в державах конституційної демократії. Найважливіші вимоги, які випливають із теорії народного представництва, полягають в наступному:
- депутати мають обиратися на основі вільних виборів;
- в основі депутатського мандату лежить воля народу, а не політичної партії;
- депутати мають володіти вільним представницьким мандатом;
- депутати повинні мати відповідний захист для гарантування вільного здійснення функцій представництва.
Олена Бориславська наголошує: «Законопроект №1027 несе досить серйозні ризики принципу вільного представництва. Позбавлення мандату має базуватися на тих самих вимогах, що й обмеження права на вільні вибори. Внесення відповідних змін до кримінального кодексу є менш жорстким заходом, ніж позбавлення депутатського мандату».
Ухвалення законопроекту, вважає Олена Бориславська, призведе до створення дисбалансу в системі органів державної влади.
Європейський суд з прав людини виходить з того, що відмова від прав може вважатися прийнятною за умов, якщо вона є справжньою, однозначною, вільною, свідомою та не суперечить важливим інтересам.
Олена Бориславська зазначила, що невирішеним залишається питання: що саме є об’єктом контролю Конституційного суду?
При здійсненні конституційного контролю важливо застосовувати конкретний підхід. Більшість пропонованих змін призведуть до суттєвого послаблення ролі парламенту та підсилення позиції Президента.
«Забезпечення парламентської дисципліни — важлива умова парламентаризму. Запровадження відповідних заходів має відбуватися з дотриманням принципів демократії. Законопроект №1027 може становити загрозу таким інститутам, як поділ влади та верховенство права», — завершила свою доповідь Олена Бориславська.
Відповідаючи на питання судді Олега Первомайського, Олена Бориславська вказала: «Загалом законопроект №1027 пропонує врегульовувати надмірну кількість питань, які за своєю природою не є предметом конституційного регулювання».
«Основна місія Конституційного Суду — не допустити інституційного свавілля, яке в результаті призведе до порушення прав людини. Законопроект №1027 зазіхає на один із базових елементів парламентаризму — на незалежність діяльності депутата, — зазначила Олена Бориславська. — Боротися з тим, що називають кнопкодавством, обов’язково потрібно. Але необхідно враховувати весь комплекс питань та не вносити зміни, які створять дисбаланс, у систему органів державної влади».
12.57 Суддя Віктор Кривенко висловив думку, що право людини на апеляційний перегляд рішення, можливо, не буде узгоджуватися з пропозиціями законопроекту щодо дострокового припинення повноважень за рішенням Верховного Суду.
Федір Веніславський вкотре наголосив, що довіра до парламенту останні 20 років залишається на низькому рівні. Саме тому випадки, коли народний депутат надає свою карточку для голосування іншому депутату, або залишає робоче місце з діючою карточкою без нагляду, повинні призводити до настання відповідальності.
В Суді оголошено перерву до 14 години.
12.36 Відповідно до законопроекту №1027 у разі порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, відсутності народного депутата України без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії його повноваження припиняються достроково за рішенням Верховного Суду.
Таким чином, суддя Василь Лемак наголосив, що відповідно до законопроекту рішення про відсутність народного депутата без поважних причин не може бути оскаржено, адже прийматиметься Верховним Судом. Федір Веніславський підтвердив думку судді.
12.28 Після перерви суддя-доповідач Сергій Головатий продовжує озвучувати свої запитання: «Покарання депутата в кримінальному і конституційному порядку — чи не є це порушенням принципу «особа не може бути двічі притягнута до відповідальності за одне правопорушення?»
Представник Президента відповів, що йдеться про різні підстави відповідальності. Обов’язково на рівні Конституції треба передбачити негативні наслідки порушення процедури голосування.
Суддя Сергій Сас зазначив: «Ми вперше стикаємося з тим, що законопроект базується на механізмі системи голосування 2000-х років. Можливо, було б простіше не мучити Конституцію, а технічно унеможливити голосування одного депутата за іншого?»
«Я не думаю, що система голосування, яка буде запроваджена в майбутньому, буде ідеальною», — відповів Федір Веніславський.
Суддя Василь Лемак поцікавився у Федора Веніславського: чи стануть додаткові підстави припинення повноважень народного депутата гарантією для виборців?
«Конституція закріпила обов’язок голосувати, тобто виконувати волю народу», — вказав представник Президента.
11.22 Конституційний Суд перейшов до стадії запитань.
Так, суддя Олег Первомайський поцікавився у представниці Верховної Ради України причиною відсутності на офіційному веб-сайті Верховної Ради законопроекту №2472, автором якого є Ольга Совгиря.
«Чому цей законопроект відсутній на сайті Верховної Ради, я відповісти не можу. Є встановлений порядок оприлюднення. Я не маю права надавати відповідь на питання щодо суті законопроекту №2472 в межах цього судового засідання», — відповіла Ольга Совгиря.
Олег Первомайський зазначив, що в запропонованих законопроектом №1027 змінах вилучається норма щодо виборчого блоку політичних партій, на що Ольга Совгиря відповіла: «Відповідно до чинного законодавства виборчі блоки вже давно виключені з виборчого процесу. Виборчі блоки не формуються на виборах народних депутатів».
Суддя Сергій Сас припустив, що у випадку прийняття законопроекту №1027 за одне незаконне голосування фактично два депутата можуть бути позбавлені повноважень.
«Складно дати відповідь, яка охоплювала б усі потенційні випадки, тому кожна конкретна ситуація має розглядатися судом», — відповіла Ольга Совгиря.
Суддя Сергій Головатий, звертаючись до представника Президента, запитав: чи є статут Ради Європи тим документом, що зобов’язує Україну до його виконання? Федір Веніславський відповів, що він не є фахівцем в міжнародному праві, проте профільний комітет Верховної Ради з питань інтеграції України з Європейським союзом розглядав пропонований законопроект та надав відповідний висновок.
У судовому засіданні оголошено перерву.
11.05 Представник Президента у Конституційному Суді України Федір Веніславський вказав, що законопроект має виняткове значення, адже спрямований на виправлення недоліків при голосуванні народних депутатів. Мета законопроекту — покращення діяльності народних депутатів та спонукання їх виконувати свої конституційні обов’язки.
Федір Веніславський зазначив, що у Верховній Раді дев`ятого скликання виявлено лише три випадки неособистого голосування на пленарних засіданнях.
Доповнення переліку дострокового припинення повноважень народного депутата випадками щодо оголошення його померлим спрямоване на фактичну прогалину у чинному законодавстві.
Пункт щодо встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом у Верховній Раді є найбільш дискусійним. Однак це повністю відповідає міжнародній практиці. Факт неособистого голосування має бути встановлено у судовому порядку.
«Конституційні права та свободи людини і громадянина внаслідок прийняття законопроекту порушені не будуть», — наголосив Федір Веніславський. Законопроект не порушує вимог статей 157 та 158 Конституції України.
10.40 Постійний представник Верховної Ради у Конституційному Суді Ольга Совгиря розпочала виступ із характеристики представницької функції парламенту.
На її думку, участь народного депутата у засіданні Ради є його обов’язком. Народний депутат повинен реалізовувати цей обов’язок, тож певні санкції у випадку невиконання зобов’язань цілком можливі.
Передбачення такої умови не скасовує, не обмежує прав людини і громадянина та не спрямоване на втручання у державну незалежність.
Додаткова підстава припинення повноважень нардепів — встановлення судом факту неособистого голосування в Раді. Конституційний Суд неодноразово вказував на необхідність особистої присутності депутата. Це, крім того, випливає зі змісту присяги. Практика голосування одного народного депутата замість іншого не має юридичних підстав.
Додаткові гарантії захисту прав народних депутатів передбачені можливістю складення повноважень за особистою заявою — з моменту оголошення народним депутатом України такої заяви на пленарному засіданні Верховної Ради України. Це, вважає Ольга Совгиря, виключить можливість зловживання та тиску.
Отже, представник Верховної Ради у Конституційному Суді вважає, що законопроект відповідає вимогам статей 157 та 158 Конституції України.
10.20 Суддя-доповідач Сергій Головатий, зачитавши положення законопроекту №1027, наголосив, що метою запропонованих змін є забезпечення парламентської дисципліни та удосконалення переліку підстав і механізму дострокового припинення повноважень народних депутатів України.
Сергій Головатий вказав, що відповідно до інформації, наданої секретарем Венеціанської комісії, питання щодо законопроекту №1027 буде розглянуто комісією 6-7 грудня.
