Про об’єктивні критерії довіри, наслідки судової реформи 2016 року, важливість змін, запропонованих законопроектом №2314, запровадження системи касаційних фільтрів, вирішення тривалої проблеми розмежування юрисдикції та проблеми надмірного навантаження на суди, Концепцію з подальшої реформи судоустрою «Судово-юридичній газеті» в ексклюзивному інтерв’ю розповів член Комісії з питань правової реформи при Президенті України, суддя Господарського суду міста Києва Роман Бойко.
Бесіду вела Наталя Мамченко,
«Судово-юридична газета»
— Чи існує, на Ваш погляд, проблема низького рівня довіри до судової влади в Україні? Чи не є це комплексним результатом низької правосвідомості суспільства, дезінформації, політики придушення судової гілки влади іншими гілками та небажання суддів боротися за власну незалежність?
— Я вважаю, що має місце нав’язування міфу низького рівня довіри до судової системи, а результати соціологічних досліджень істотно коливаються, залежно від того, чи були респонденти в суді.
Об’єктивним критерієм довіри до суду є рівень оскарження судових рішень. За інформацією ДСА України, місцевими судами за 2018 рік було розглянуто 3 345 550 справ та матеріалів, тоді як до апеляційних інстанцій надійшло 447 208 скарг. Тобто минулого року 86,6% судових рішень місцевих судів взагалі не оскаржені сторонами. Це при тому, що судове рішення, як правило, приймається на користь лише однієї сторони.
Наступним об’єктивним критерієм довіри до суду може служити кількість заявлених відводів судді. За даними Господарського суду міста Києва, з початку 2019 року до суду надійшло 16 403 справи, а заяв про відвід було подано 380. Тобто, навіть відкинувши те, що інститут відводу, як правило, використовується з метою затягування розгляду справи, то лише в 2,3% справ одним із учасників висловлено недовіру суду (тобто не більше 1,15% учасників недовіряють суду).
Відсоток кількості скарг в дисциплінарні органи ще менший.
Таким чином, серед усіх органів державної влади та місцевого самоврядування суди користуються найбільшою довірою у осіб, які є безпосередніми споживачами таких державних послуг.
Не сприяє підвищенню довіри до судової влади відверта критика посадовцями судових рішень з посиланням на їх "незаконність" навіть до появи повного тексту рішення.
Тут питання у відсутності достатнього рівня правової культури та намагання у такий спосіб вплинути на вирішення спору.
Саме у зв’язку з наведеним я запропонував ввести дисциплінарну та/або адміністративну відповідальність за публічну критику посадовими особами судових рішень.
— Як Ви оцінюєте результати судової реформи 2016 року, зокрема, для судів першої інстанції?
— Про успішність реформи 2016-го ми чули останні три роки (в тому числі від міжнародних партнерів), тому висловлю непопулярні думки-запитання, про які говорять тільки непублічно:
- Яка ситуація склалась за останні п’ять років з добором нових суддів до місцевих судів та конкурсом до апеляційних судів?
- Яка доля Верховного Суду України та його суддів? Чи передбачена ліквідація цього суду змінами до Конституції України (щодо правосуддя) та чи дотримані конституційні права суддів цього суду? Що з цього приводу сказала Венеціанська комісія та, можливо, скаже ЕСПЛ та КСУ?
- Чим передбачено одночасне існування в державі двох Верховних Судів?
- Чи дотримані права суддів вищих спеціалізованих судів та чи послідовною була ВККСУ при вирішенні питання щодо їх переведення?
- Чи правильним було впровадження дискримінації в оплаті праці суддів, які відправляють правосуддя в межах одного суду?
- Чи у розумні строки проведено оцінювання суддів та чи послідовною була ВККСУ у цьому питанні?
- Які цілі переслідувала реформа, змінюючи назви судів та «забуваючи» перевести (на прикладі деяких апеляційних судів) до них деяких суддів, які пройшли оцінювання?
Впевнений, що кожен, хто спробує відверто для себе дати відповідь на ці запитання, зможе надати об’єктивну оцінку такій реформі.
— Які строки та результати Ви бачите реальними для забезпечення реалізації норм нового Закону відносно формування нової ВККС, запуску процедури скорочення ВС, створення Комісії з питань доброчесності та етики при ВРП? Чи є ризик саботажу реформи?
— Сподіваюся, що ВККС буде сформована у визначений законом строк, а решту питань краще адресувати авторському колективу цього закону, до якого я не належу.
— Чи проводився аналіз навантаження на суддів ВС, кількості засідань, в який беруть участь судді, їх відрядження, лікарняні тощо, а також якості рішень ВС, кількості скасованих/змінених ВС рішень?
— Під час роботи над законопроектом №2314 ґрунтовно проаналізовано навантаження на всі суди, в т.ч. Верховний Суд.
За наслідками цього дослідження встановлено, що має місце системне зменшення кількості справ, які надходять в суди, починаючи з 2008 року. Зокрема, з 2011 року кількість справ зменшилася у 4 рази, а з 2015 — на 35%.
Історично склалося, що в господарській та кримінальній юрисдикціях в касаційному порядку не відбувалося накопичення справ, очевидно через меншу їх кількість.
За нашими підрахунками, заснованими на статистиці та аналітиці власне Верховного Суду, минулого року скасовано/змінено орієнтовно 28% актів (Касаційний адміністративний суд), 10,9 % (Касаційний господарський суд), 9,2% (Касаційний цивільний суд) та 12% (Касаційний кримінальний суд). Це свідчить про безпідставність 90% касаційних скарг, а відтак і високі показники роботи судів першої/апеляційної інстанції. Що стосується адміністративного судочинства, то показник становить 28%, та може пояснюватися новими правовими висновками Великої Палати Верховного Суду в частині міжюрисдикційних спорів (зміна судової практики останніх років).
Беззаперечно, при запиті інформації щодо кількості скасованих/змінених судових рішень від кількості переглянутих по суті, такий відсоток більший, проте завжди в судовій статистиці та аналітиці використовувався показник саме від кількості касаційних скарг в цілому.
— Яким чином, на Ваш погляд, можна розвантажити той масив справ, який накопичився в ВС? У зв’язку із чим, на Ваш погляд, справи накопичуються в цивільній та адміністративній юстиції? Чи пов’язано це з не зовсім вірним визначенням юрисдикції відповідних спорів?
— Краще про це відомо власне Верховному Суду. Голова Верховного Суду Валентина Данішевська у грудні 2018 року запевняла, що всі ці справи будуть розглянуті до кінця 2019-го.
У серпні 2019 року як темпи провадження, так і риторика змінилася, а після висновку Венеціанської комісії по Закону №193, яка, між іншим, сказала, що зменшення кількості суддів можливо не раніше вирішення питання із залишками справ, виявилося, що для їх розгляду необхідно рік-півтора.
Безумовно, про поспіх при відправленні правосуддя не може йти мова, в той же час темпи провадження кожного судді в ВС мають бути визначені одним із критеріїв як нового конкурсу, якщо він буде, так і регулярного оцінювання, передбаченого законом. Впевнений, що в першу чергу сторонам, які очікують розгляду касації роками, цікаво буде дізнатися, чому із року в рік одними суддями в межах одного суду та однієї палати вирішується вдвічі більше справ, ніж іншими.
На жаль, судова реформа 2016 року при зменшенні суддів касацій з 350 до 120 (200) не передбачила ефективних касаційних фільтрів та не вирішила ситуації з тим залишком, який історично існував в адміністративній та цивільній юрисдикціях.
За нашими прогнозами, після запровадження системи касаційних фільтрів, кількість допущених звернень до ВС дорівнюватиме не більше 120% від кількості змінених/скасованих судових актів, тобто по господарській юстиції — до 15% діючих заяв, по адміністративній — 35-40%, по цивільній — до 15%, та з часом зменшуватиметься, оскільки запропоновані законопроектом №2314 фільтри сприятимуть забезпеченню єдності судової практики, а відтак і підвищенню якості судочинства судами першої та апеляційної інстанції.
Щодо швидкого вирішення ситуації, то розвантаження Касаційного адміністративного та Касаційного цивільного суду може бути здійснене шляхом передання до предметної юрисдикції господарських судів всіх спорів, що виникають у сфері земельних відносин та нежитлових приміщень, а також податкових спорів, незалежно від суб’єктного складу учасників (в т.ч. за участі фізичних осіб).
Такі спори є спорами бізнесу, пов’язані із підприємницькою діяльністю, і потребують швидкого вирішення. Всім відомо, що швидкість реального розгляду спору в господарській юрисдикції набагато вища, ніж в адміністративній та цивільній.
У цей спосіб можливо вирішити десятирічну проблему розмежування юрисдикції у сфері розгляду земельних спорів, яка не була вирішена ні постановами Пленуму касаційних судів, ні рішенням КСУ.
Близько 30% скарг, які знаходяться у Касаційному адміністративному суді, подані у справах, що виникають із податкових спорів. Передача їх на розгляд до Касаційного господарського суду пришвидшить їх вирішення та сприятиме подоланню проблеми із залишками справ. Крім того, голова цього суду позитивно сприйняв таку ініціативу та висловив готовність суду кваліфіковано розглянути такі спори. Зауважу, що ці спори вирішуються господарськими судами у межах справ про банкрутство.
— Чи готові, на Ваш погляд, апеляційні суди взяти на себе відповідальність ставити крапку в більшості спорів і чи проводився аналіз якості відправлення правосуддя апеляційними судами? Чи доцільно було б передбачити передачу апеляційним судам права вирішувати питання допуску справ до касаційного провадження?
— На мій погляд, абсолютно безпідставно говорять про неготовність апеляційних судів до розгляду спорів або про незавершеність реформи цих судів, що в т.ч. знайшло своє відображення у висновку Венеціанської комісії по Закону №193.
Такі звинувачення зумовлені виключно критикою законопроекту №1008.
По-перше, переважна більшість суддів апеляцій пройшли оцінювання, створені нові апеляційні суди, суддів переведено в такі суди, тобто в цій частині судова реформа 2016 року виконана в повному обсязі, і абсолютно незрозумілі вислови щодо потреби додаткового реформування.
По-друге, під час підготовки законопроекту №2314 ми встановили, що минулого року суди апеляційної інстанції скасували/змінили 10,9%, 46,7%, 32%, 8,4% від переглянутих судових актів відповідно у господарському/цивільному/адміністративному/кримінальному судочинстві.
Відсоток помилки апеляцій із залишенням ВС без змін рішення суду першої інстанції мінімальний.
Це свідчить про ефективність роботи апеляційних судів.
По-третє, суди апеляційної інстанції демонструють темпи провадження в середньому більше 100%. Показник «темпи провадження» показує кількість розглянутих звернень по відношенню до нових, що надійшли.
Отже, має місце зменшення строків апеляційного провадження та зменшення кількості апеляційних скарг на судові рішення місцевих судів, а тому вважаю, що апеляційні суди, безсумнівно, з успіхом впораються з роллю суду, який приймає остаточне рішення у справі.
Якщо йдеться про доукомплектування деяких судів, то це одна річ, якщо про якусь нову реформу апеляційних судів, то я категорично проти, оскільки вважаю, що суди апеляційної інстанції потрібно залишити у спокої та надати можливість працювати.
Передача на вирішення апеляцій питання допуску касаційних скарг є передчасною, законопроектом №2314 передбачена модель такого допуску, і необхідно небагато часу для початку її впровадження.
— Які ключові положення законопроекту №2314 будуть сприяти ефективному та оперативному правосуддю? Як зміниться процес в судах першої, апеляційної інстанцій та в ВС?
— У першу чергу, законопроект №2314 сприятиме забезпеченню сталості та єдності судової практики, оскільки опосередковано зумовлює необхідність врахування місцевими та апеляційними судами правових висновків Верховного Суду та відповідно обмежує касаційний суд у можливості змінювати свою позицію без достатніх на те правових підстав.
Крім того, при підготовці цього законопроекту було усунено деякі недоліки процесуальних законів, що були виявлені під час їх застосування за останні 2 роки.
Наприклад, нівельовано можливість зловживання процесуальними правами та затягування розгляду справи шляхом подання у день засідання заяви про відвід; невиправданої передачі справи для розгляду процедурних питань; можливість оскарження ухвали про відкриття провадження в цивільній та адміністративній юстиції. Наведене призведе до підвищення оперативності розгляду справ.
Для забезпечення правової визначеності запроваджується правило, що у випадку закриття провадження у справі судом апеляційної чи касаційної інстанції у зв’язку із непідвідомчістю даного спору, такий суд направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції правильної юрисдикції.
У цілому, вважаю, що прийняття законопроекту №2314 сприятливо вплине на здійснення правосуддя в Україні, з часом дозволить зменшити завантаження ВС та перетворити його на повноцінний суд права. Наведене не виключає необхідності подальшої оптимізації процесу, що буде обговорено в рамках роботи Комісії з питань правової реформи.
— З якою метою були запропоновані зміни щодо заходів забезпечення позову?
— В частині інституту забезпечення позову законопроектом №2314 передбачено виключення такого виду забезпечення позову, як встановлення обов'язку відповідача вчинити певні дії (окрім спорів, пов’язаних із сімейними відносинами), а у господарському та адміністративному процесі — як передача речі, що є предметом спору, на зберігання іншій особі, яка не має інтересу в результаті вирішення спору, оскільки такі заходи забезпечення позову, як правило, використовуються виключно з метою зловживання учасниками справи своїми процесуальними правами.
Мають бути недопущені ситуації, коли такими заходами вирішується спір по суті, а рішення у спорі нікого не цікавить.
— Які Ви особисто бачите ключові подальші зміни законодавства, які сприяли б оперативності та ефективності правосуддя в судах першої інстанції?
— Перше і основне —це надати суддям спокій з атестаціями, оцінюваннями та переоцінюваннями тих, хто вже пройшов таке оцінювання.
Досить складно зосередитися на роботі під час постійного знаходження в певній залежності від нових і нових оцінювань.
Суддя щоденно під час безпосереднього здійснення правосуддя має доводити свою придатність та компетентність.
Як не дивно це виглядає, то чим менше змін до законодавства в частині правосуддя, то оперативніше й ефективніше відправляється правосуддя.
Проблема надмірного навантаження на суди не вирішена, а швидко поліпшити ситуацію можна за рахунок:
- закріплення за суддею не одного, а двох-трьох оплачуваних державою помічників (спеціалістів, консультантів), що в принципі має місце у багатьох країнах світу;
- введення інституту виготовлення судом неповного (скороченого) тексту рішення в певних категоріях спорів;
- запровадження можливості повідомлення учасників справи про судові засідання шляхом направлення електронних листів на електронні адреси учасників справи, які повинні бути обов’язково вказані у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;
- проведення регулярних нарад/навчань на базі апеляційного суду, обговорення проблем застосування положень законодавства та напрацювання єдиного підходу до вирішення спорів.
— Чи погоджуєтесь Ви з тією Концепцією, яку робоча група затвердила за основу? В якій частині її необхідно доопрацювати?
— В цілому, я схвально сприймаю концепцію та вважаю, що остання може бути доопрацьована та доповнена новими ідеями.
Разом із цим, затвердження концепції не свідчить про те, що кожний із поглядів буде реалізований та імплементований у законодавство.
— Чи розділяєте Ви ідею повернення в судову систему суддів, які пішли у відставку?
— Дослівно йдеться про повернення із відставки суддів, які пройшли кваліфікаційне оцінювання і пішли у відставку. Таких одиниці, а тому навіть у разі їх повернення до здійснення правосуддя, кадрова проблема у місцевих та апеляційних судах не буде вирішена.
— Як Ви ставитеся до ідеї запровадження інституту мирових суддів?
—Така ідея була висунута як один із етапів подолання кадрової кризи у місцевих судах у регіонах, де не працюють суди або в суді працює менше трьох суддів.
Цей механізм може бути впроваджений, якщо не вдасться заповнити ці вакантні посади внаслідок відбору.
Першочергово було б доцільно спростити процедуру відбору в судді для помічників суддів цього суду, які безперервно до дати призначення процедури відбору протягом п’яти років працювали на таких посадах.
Помічник судді, який пропрацював на посаді п’ять і більше років, має достатньо практичних знань та досвіду для виконання обов’язків судді без будь-якої додаткової підготовки, яка є необхідною для осіб, що не мають відповідного досвіду роботи. А відтак може здійснювати правосуддя одразу ж після успішного проходження тестування та перевірки його доброчесності. До того ж відсутні проблеми із забезпеченням житлом та труднощі з переїздом до іншого регіону.
— На цей момент обговорюється ідея автономії системи адміністративних судів. Чи є у цьому необхідність?
— А що мається на увазі під такою автономністю?
У мене складається враження, що під автономністю мається на увазі лише визначення фінансування Касаційного адміністративного суду у законі України про Державний бюджет України у відповідний рік окремим рядком.
Створення окремої ланки судової системи лише з метою окремого фінансування є недоцільним.
Якщо таке питання фінансування є принциповим, а очільники касаційних судів не можуть справедливо «розділити» таке фінансування між судами, то для держави буде економічно вигідніше просто передбачити фінансування для кожного із касаційних судів у складі Верховного Суду окремим рядком у законі про Державний бюджет.
— До початку 2020 року робочі групи Комісії з питань правової реформи планують напрацювати свої пропозиції щодо змін до законодавства. Сьогодні лунають такі пропозиції, як зміна підходу до обов’язковості нарадчої кімнати, письмове провадження в касаційному господарському суді тощо. Як Ви ставитеся до цих ідей?
— Щодо нарадчої кімнати, то у випадках одноособового розгляду справи доцільність існування такого інституту викликає сумніви, а виправданою є його заміна стадією виготовлення повного тексту рішення.
Письмове провадження в КГС — а чому б і ні? У такому випадку КГС Верховному Суду не будуть потрібні зали судових засідань, в той час як Господарський суд міста Києва має постійні проблеми з недостатністю площі як для розміщення суддів та працівників апарату суду, так і з забезпеченням достатньої кількості та якості залів судових засідань.
У Господарському суді міста Києва працює 77 суддів, а суд займає приміщення загальною площею 4 041,7 кв.м, у той час як необхідною є площа понад 7 200- 7 400 кв.м.
Тому у разі розгляду касаційних скарг у письмовому провадженні доцільним буде обмін приміщеннями із Касаційним господарським судом. Наведене, безумовно, матиме позитивні наслідки в першу чергу для численних учасників процесу, оскільки забезпечить комфортність їх перебування у суді та засіданнях.
Відвідувачів в суді першої інстанції значно більше, ніж в касації.
Впевнений, що місця вистачить і для розміщення Північного апеляційного господарського суду, який ділить приміщення з підприємством, яке нерідко є стороною у спорах, що розглядаються цим судам.
Поєднання під одним дахом місцевого та апеляційного суду створить зручності як для учасників судового процесу, так і призведе до значної економії коштів та часу для передання справ.
— Рада суддів України підрахувала неявки адвокатів та прокурорів в судові засідання. Виявилося, що за перше півріччя 2018 року прокурори пропустили 2 тисячі засідань, а адвокати — 8 тисяч. Чи будуть здійснені кроки для вирішення цієї проблеми і чи є це проблемою?
— У першу чергу необхідно розуміти, що не кожна неявка є зловживанням, хоча може і бути на певній межі. Це може бути елементом лінії захисту адвоката інтересів клієнта, а тому, не з’ясувавши думки всіх зацікавлених учасників, не варто поспішати із законодавчими змінами в цій частині.
Процитую результати підсумкового звіту Моніторингу впровадження ЦПК та ГПК, проведеного за підтримки проекту «PRAVO-Justice», який ми уважно вивчаємо з метою врахування при внесенні змін до процесуального закону.
Зокрема, 78% респондентів вважають, що судді здатні запобігти процесуальним зловживанням, а очевидно, що нові кодекси надали судді необхідні інструменти для забезпечення захисту від таких зловживань.
При цьому, хоча санкції проти такої поведінки, зазвичай, є ефективними, на практиці потрібно більше методичних вказівок.
Вони можуть бути забезпечені належною методологічною роботою в межах спілкування суддів апеляційного округу, а також визначальними позиціями ВС щодо застосування певних норм процесуального закону в цій частині.
З нагоди Дня працівника суду хочу привітати всіх суддів та працівників судів з професійним святом. Тільки від нашої наполегливої та самовідданої праці залежить збереження стабільності та спокою в суспільстві! Прийміть найщиріші побажання енергії та наснаги, міцного здоров’я й родинного затишку!
