Проблеми дії рішень Конституційного Суду у часі: думки суддів та вчених

Теорія права виділяє три способи дії нормативного акта в часі: пряма (негайна), зворотна (ретроактивна або ретроспективна) і перспективна (майбутня) дія.

Зазвичай, для нормативних актів характерна пряма дія, зворотна сила діє у виняткових випадках.

Якщо з нормативними актами все зрозуміло, практика напрацьована, то з рішеннями Конституційного Суду України не все так однозначно.

Дискусія стосовно дії у часі рішень Конституційного Суду України та розповсюдження їх на минуле/майбутнє в юридичній спільноті останнім часом набирає обертів.

Аналіз доктринальної та судової практики з цього приводу свідчить, що наразі превалює розуміння частини 2 ст. 152 Конституції як відсутності «зворотної сили» рішень КСУ.

 (Сам КСУ ще більш додає дискусійності, все частіше користуючись нормами про можливість відтермінування втрати чинності неконституційними положеннями. Останній такий випадок трапився з визнанням неконституційною статтею 375 Кримінального кодексу України «Постановлення суддею (суддями) завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови». КСУ зазначив, що вважає за доцільне відтермінувати втрату чинності цією статтею на шість місяців з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про її неконституційність).

Практичне значення цього питання полягає у можливості перегляду судових справ, по яких вже були винесені рішення на підставі закону, який повністю чи в певній частині потім було визнано неконституційним.

Йдеться про новий інститут процесуального права — перегляд за виключними обставинами (статті 320-325 ГПК; статті 423-429 ЦПК; статті 361-369 КАСУ; статті 459-467 КПК).

Згідно з цими нормами, підставою для перегляду судових рішень за виключними обставинами є встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (незастосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане (у статті 459 КПК обмеження щодо виконаного рішення не міститься).

Метою запровадження цього інституту є виправлення істотних помилок, які мали місце при ухваленні судового рішення.

Проте ініціювання перегляду судового рішення, в якому було застосовано визнаний потім неконституційним правовий акт, як і раніше, залишається проблемним.

Непоодинокі випадки, коли після надходження заяви про такий перегляд суди, посилаючись на ч. 2 ст. 152 Конституції, відкривають провадження за виключними обставинами і відмовляють у перегляді рішення.

Або використовують інший підхід: відкривають провадження, переглядають справу, виносять рішення, проте надають таким рішенням виключно перспективну дію.

Так, у справі № 1640/2346/18 Полтавський окружний адміністративний суд зазначив, що у спірних відносинах відсутні підстави для застосування положення частини третьої статті 59 Закону № 796-XII у редакції рішення Конституційного Суду України від 25.04.2019 №1-р(II)/2019 до дати ухвалення цього рішення. Такого висновку колегія суддів дійшла з огляду на принцип незворотності дії нормативно-правових актів в часі, закріплений у статті 58 Конституції України.

Навряд чи такий підхід можна назвати ефективним, оскільки порушені права залишаються незахищеними та невідновленими.

Практика суддів Верховного Суду пішла таким шляхом, що рішення судів першої і другої інстанції залишаються без змін у зв’язку з тим, що на момент розгляду справи рішення КСУ не було, та ВС з цієї підстави не може скасувати рішення судів 1 та 2 інстанції.

Яскравим прикладом є рішення Касаційного адміністративного суду у справі № 826/12172/17, якій взагалі не взяв до уваги рішення Конституційного Суду від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018, оскільки дійшов таких висновків.

«48. На дату виникнення спірних правовідносин у цій справі, а також під час розгляду цієї справи в суді, правове регулювання було іншим. Позаяк рішення Конституційного Суду України має перспективну дію, при вирішенні цього спору суди попередніх інстанцій, з висновками яких погоджується колегія суддів, керувалися наведеними положеннями законодавства, яке тоді ще було чинним.

9. 49. На дату касаційного перегляду судових рішень у цій справі положення, зокрема, частини третьої статті 133 Закону № 2453-VI (у редакції Закону № 192-VIII) уже втратили чинність, між тим під час касаційного перегляду судових рішень суд касаційної інстанції не може перевіряти, чи правильно суди попередніх інстанцій застосували положення, зокрема, матеріального права, в редакції, яка діє на час касаційного перегляду.
10. 50. З огляду на зазначене, при прийнятті цієї постанови суд касаційної інстанції не брав до уваги Рішення Конституційного Суду України від 04 грудня 2018 року № 11-р/2018. Однак за правилами пункту 1 частини п`ятої статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України вказане рішення Конституційного Суду України може слугувати підставою для перегляду судових рішень в цій справі у зв`язку з виключними обставинами.
11. 51. Зважаючи на особливості касаційного розгляду та ураховуючи, що рішення Конституційного Суду України мають лише дію «на майбутнє», за винятком питань щодо притягнення особи до кримінальної відповідальності, його Рішення від 04 грудня 2018 року №11-р/2018 не може бути враховано Судом при розгляді цієї касаційної скарги.».

Раніше у справі № 2а-1131/11/1470  КАС зазначав:

«26. Зі змісту наведеної норми вбачається, що за загальним правилом рішення Конституційного Суду України змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати його ухвалення, якщо інше не встановлено самим рішенням.

1. За таких обставин, рішення Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного Рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
2. Водночас правильними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що положення Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI, які втратили чинність згідно з рішенням Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018, та положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 28 березня 2015 року також не можуть застосовуватись до спірних правовідносин, що виникли до появи вказаних норм.
3. До того ж частиною шостою статті 361 КАС України передбачено, що при перегляді судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами суд не може виходити за межі тих вимог, які були предметом розгляду при ухваленні судового рішення, яке переглядається, розглядати інші вимоги або інші підстави позову.
4. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов законного та обґрунтованого висновку, що ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018 не є підставою для перегляду постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2013 року, прийнятої у цій справі у зв`язку із виключними обставинами.»

Тобто, аналіз судових рішень свідчить про те, що рішення Конституційного Суду України по справі за конституційною скаргою не забезпечує дійсний перегляд остаточного судового рішення, зокрема по судовій справі особи-заявника.

Чи мають рішення КСУ зворотну силу: думки суддів та науковців

Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович під час Міжнародного семінару-практикуму «Юридичні наслідки визнання нормативного акта неконституційним для захисту прав людини в адміністративному судочинстві» пояснив, що що судова практика щодо особливостей застосування механізму захисту прав людини в контексті перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами наразі тільки формується.

Зміна судової практики стає неминучою, але вона повинна бути обґрунтованою та зрозумілою і мати під собою об’ єктивну основу.

Законодавець внесенням зміни до процесуальних кодексів визначив, що рішення Конституційного Суду України про конституційність законів, інших правових актів у цілому чи в окремій їх частині, застосоване або не застосоване судом при вирішенні справи, є підставою для перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами у всіх чотирьох юрисдикціях.

Така законодавча норма, беззаперечно, є об’єктивно доцільною, вона має належне практичне спрямування, оскільки посилює гарантії захисту конституційних прав, свобод та інтересів особи.

Порушення конституційних прав і свобод особи в правовій державі є неприйнятним, особливо, коли винуватцями такого порушення є органи публічної влади та їх посадові особи. З огляду на це допустимою є можливість і навіть доцільність ретроспективної дії рішення органу конституційної юрисдикції. Проте ретроспективна дія такого рішення органу конституційної юрисдикції, на глибоке переконання Голови КАС ВС, не може мати абсолютного характеру.

Законодавець має встановити певні юридичні фільтри, вирішення цього питання виходить за межі дискреційних повноважень судів і напряму апелює до розсуду законодавця, якому водночас належить розв’язання проблеми щодо фінансового забезпечення виконання рішень суду у справах із соціальних питань.

Суддя КАС ВС Наталія Блажівська зазначила, що законодавчо закріпивши можливості перегляду судових рішень, які ухвалені на підставі визнаного неконституційним закону, держава фактично виконує свій обов’язок щодо поновлення прав, які вона ж, держава, і порушила внаслідок прийняття акта, який згодом був об’єктом судового контролю і визнаний неконституційним. А тому природно, що особа, справа якої була вирішена на підставі неконституційного акта, має право сподіватися на ефективний судовий захист шляхом звернення із заявою про перегляд справи за виключними обставинами.

Суддя КАС ВС Володимир Кравчук звертає увагу, що інститут виключних обставин має сенс, лише якщо дозволяє скасувати рішення суду і ухвалити нове, з урахуванням цих обставин. На його думку, в Україні достатньо законів для захисту права особи внаслідок прийняття Конституційним Судом рішення про неконституційність нормативного акта. Загалом рішення про визнання закону повністю або в частині неконституційним має перспективну дію. Але для учасників судової справи, у якій застосовано неконституційний закон, законодавство України передбачає спеціальний інструмент захисту їхніх прав – перегляд справи за виключними обставинами.

Володимир Кравчук говорить про наявність декількох груп осіб, на права яких вплинуло визнання норми законодавства неконституційною:

• Ті, на кого поширювався закон, визнаний неконституційним;
• Ті, права яких порушені неконституційним законом (потерпілі від закону);
• Ті потерпілі, які звернулися до суду в період дії неконституційного закону;
• Ті позивачі, щодо яких судове рішення ще не ухвалено (зупинено провадження у справі, триває розгляд);
• Ті, хто вже отримав рішення суду, або заявники, у справах яких ще не ухвалені рішення суду;
• Ті позивачі, у задоволенні позову яким відмовлено.

За виключними обставинами може бути рішення переглянуто, яке ще не виконано.

Проте виникає питання: чи підлягають перегляду рішення, які не підлягають виконанню (коли виконавчий лист не видається)?

Проблемним також залишається питання із справами, у яких суд не задовольнив позови (відмовив у задоволенні позовних вимог).

Яскравими прикладами таких «програних» справ є:

• люстрація державного службовця (справа знаходиться на розгляді КСУ);
• звільнення судді, що не пройшов кваліфікаційне оцінювання (справа № 1-7/2018(4062/15);
• відмова у перерахунку пенсії, соціальних виплат тощо (наприклад чорнобильцям — рішення КСУ від 25.04.2019).

Суддя ставить питання про те, чи є такі рішення «не виконані» у розумінні 361.5.1 КАС. Немає єдиної думки, чи можуть бути переглянуті такі справи за виключними обставинами, якщо застосований судом закон було визнано неконституційним.

Тільки визнаючи право на перегляд за виключними обставинами, можна забезпечити дієвий реальний механізм відповідальності держави перед людиною, ефективний захист в адміністративному судочинстві, а також дієвість та ефективність конституційної скарги. Якщо навіть за конституційною скаргою не допускати такого перегляду судової справи, то інститут конституційної скарги втратить практичний сенс.

Суддя КАС ВС Ян Берназюк дійшов таких висновків :

1. Для визначення дії нормативно-правового акта у часі та, відповідно, для з’ясування того, чи поширюється його юридична сила на конкретні правовідносини, необхідно встановити: 1) момент набуття чинності нормативно-правового акта; 2) наявність або відсутність у новоприйнятому нормативно-правовому акті порядку та строків набрання ним чинності в цілому та/або окремих його положень, а також особливості застосування нормативно-правового акта у певний період часу (як правило, це визначається у «Перехідних положеннях»); 3) момент виникнення та закінчення правовідносин, на регулювання яких спрямована дія акта; 4) чи був чинним на момент виникнення та закінчення правовідносин нормативно-правовий акт; 5) чи містить нормативно-правовий акт положення, які скасовують або пом’якшують відповідальність особи.
2. У судовій практиці сформульовано ряд правових позицій стосовно застосування конституційного принципу незворотності дії закону у часі, зокрема: 1) реалізація права особи має здійснюватися за нормами, чинними на момент вираження волевиявлення такої особи у формі конкретних дій (звернення до суб’єкта владних повноважень тощо); 2) право не може існувати на майбутнє; нереалізовані права (неотримана пільга, неоформлений статус тощо) особи не накопичуються протягом дії закону, який в подальшому втратив чинність або був змінений; 3) не можна позбавити особу набутого статусу, але можна, виключно шляхом прийняття закону та з безумовним дотриманням принципу верховенства права та його основних елементів змінити механізм використання такого статусу (механізм реалізації права), в тому числі зменшити розмір фінансових виплат/пільг, обмежити право особи на перерахунок певних соціальних виплат тощо; 4) розпочатий процес реалізації права, за загальним правилом, повинен бути завершений за чинним на момент початку такого процесу законом; 5) рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, за загальним правилом, не можна визнати неправомірними, якщо вони ґрунтуються на законі, чинному на момент прийняття рішення цим суб`єктом.
3. Особливістю дії у часі норм процесуального права є те, що така дія має негайний характер, і це означає обов’язок застосування норми, яка була чинною на момент здійснення відповідної процесуальної дії (більш пізня норма процесуального права скасовує дію попередньої норми, яка регулює ті самі відносини). При цьому суд повинен враховувати загальні вимоги процесуального закону, згідно з якими при зміні правил процесу забороняється встановлювати нові обов’язки, скасовувати чи звужувати процесуального права, належні учасникам судового провадження, чи обмежувати їх використання.

Суддя Касаційного адміністративного суду ВС Альберт Єзеров, навпаки, вважає відсутність ретроспективної дії рішень КС порушенням справедливості.

«Положення, що визнане неконституційним, втрачає чинність з моменту прийняття такого рішення Судом, — зауважив суддя. — Тож суди загальної юрисдикції відмовлятимуть усім громадянам, щодо яких була застосована норма, яка вже є неконституційною, але будуть задовольняти заяви тих, хто звернувся до судів уже після оприлюднення рішення КС».

Раніше ми знайомили читачів з поглядами судді А. Єзерова на цю проблему в публікації «Конституційна скарга і виключні обставини для перегляду справ».

Суддя КСУ Василь Лемак вбачає небезпеку в зворотній юридичній дії рішення Суду, що може нівелювати принцип правової визначеності, адже тоді у жодних правовідносинах, які є в сучасному світі, не можна бути впевненим.

Дослідники вважають, що надання рішенням КСУ ретроспективної дії означало б можливість втручання органу конституційної юрисдикції в діяльність законодавчої гілки влади. КСУ у такому випадку мав би можливість виходити за межі своєї компетенції.

Крім того, порушувався б принцип остаточності рішень та обов’язковості їх виконання.

Відомий науковець Юрій Ключковський звертає увагу, що КСУ не робить закон неконституційним, а тільки виявляє цей факт. Суд, розглядаючи справу у першій інстанції, мав би виявити цю обставину і не застосовувати цей закон. Тому має місце судова помилка (йдеться про те, що суд мав застосувати частини 3 и 4 статті 7 КАСУ, але не застосував). Також він вважає, що говорити про ретроактивну дію рішення КСУ некоректно. Акт втратив чинність одночасно з рішенням КСУ, але неконституційність була й раніше. І суд повинен це враховувати.

Як це працює на Заході

Законодавство Європейського Союзу не покладає на національні суди жодних зобов’язань щодо перегляду своїх рішень з урахуванням нових тлумачень. Суд визнає важливість принципу «res judicata» (рішення остаточне і набрало законної сили) як на рівні законодавства ЄС, так і на рівні закону держав – членів Європейського Союзу.

У німецькому законодавстві принцип полягає в тому, що рішення, які вже не можна оскаржити і які ґрунтуються на законі, що був скасований, переважно не впливають на їх скасування Конституційним судом. З цього принципу є лише деякі винятки. В окремих випадках Конституційний суд має самостійне право на часове обмеження набуття чинності свого рішення (тобто оголошувати набуття чинності лише з дати прийняття рішення або з певного моменту в майбутньому). Таким чином, у багатьох випадках ще на початку цього шляху можна уникнути правових колізій щодо рішень адміністративних судів, обов’язкових до виконання.

За словами Президента федерального адміністративного суду Німеччини Клауса Реннерта за німецьким законодавством судді всіх інстанцій мають повноваження оцінювати закон на відповідність Конституції. Якщо суддя впевнений у неконституційності норми, він зупиняє провадження в справі і передає закон на перевірку до конституційного суду. 

Якщо цей суд визнає нормативний акт неконституційним, він вважається нікчемним. Але зворотної сили рішення конституційного суду не мають, а діють лише на перспективу.

У німецькому законодавстві навіть норми договору не переглядаються, якщо конституційний суд визнає норму законодавства неконституційною.

Конституційний суд Австрії може визнати закон неконституційним і таким, що не має юридичної сили. Таке судове рішення зазвичай набирає чинності за принципом «ex nunc» (починаючи з цього моменту) і дійсне тільки на майбутнє, а всі колишні наслідки дії неконституційної норми або акта залишаються в силі. Однак Суд може відкласти таке набуття чинності на строк до 18 місяців, щоб надати законодавцеві можливість виправити дефективний закон. Протягом певного періоду часу закон, який був визнаний неконституційним, залишається чинним. Якщо Конституційний суд не ухвалює іншого рішення, скасування чинності закону не має зворотної сили, за винятком тієї справи, яка перебувала в процесі судового розгляду.

У Литві Конституційний суд з моменту свого формування (1992 року) дотримувався виключно проспективного підходу дії рішень, але з жовтня 2011 року визнав, що можуть існувати виняткові обставини справ, коли застосовується ретроактивний підхід. Суддя Суду Європейського Союзу Віргіліус Валанчус вважає, що цей ефект як загальне правило може призводити до серйозної шкоди, наприклад, у деяких випадках судова система може бути перевантаженою і неспроможною впоратися з великою кількістю справ, а держава – неспроможною виконати судові рішення.

Рішення Конституційного суду Хорватії загалом є обов’язковими, однак були випадки, коли суди повторювали свою правову позицію, спираючись на норми так, як вони виписані, не перевіряючи, чи ці рішення можуть порушувати права людини, чи не є вони незаконними або неконституційними з інших причин. Тоді Конституційному суду Хорватії доводилося знову скасовувати такі ухвали в конституційних провадженнях на підставі конституційних скарг.

Суддя Фінансової палати Верховного адміністративного суду Польщі Бартош Войцеховський визнає, що стосовно питання про проспективну або ретроспективну дію рішень Конституційного трибуналу, в яких декларується неконституційність певного законодавчого положення, спостерігаються різні заяви з боку самого Конституційного трибуналу.

Верховний суд США має цілу доктрину, як вчиняти суду і чи поширювати дію рішень назворот. Але це залежить від того, наскільки це впливає на вирішення справи, наскільки це важливо.

Раніше «Судово-юридична газета» ромірковувала над тим, які пролеми чекають судову систему у зв’язку із запровадженням нового територіального поділу.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.