В Выводе Венецианской комиссии по поводу решения «конституционного кризиса», который она планирует утвердить 11 декабря, идет речь о возможности передачи полномочий по контролю за вопросами декларирования судей отдельному органу судебной власти.
Наиболее подходящим вариантом, по мнению ВК, является Высшая квалификационная комиссия судей (ВККС). Но – только при условии, что она будет сформирована конкурсной комиссией при участии международных экспертов.
При этом Венецианская комиссия, судя по ее Заключению, не одобряет разработанный Рабочей группой по урегулированию конституционного кризиса законопроект № 4470, который предлагает передать некоторые полномочия Высшему совету правосудия и Конституционному Суду Украины.
В свежем Выводе, который планируется утвердить 11 декабря, ВК отмечает, что можно предусмотреть специальные исключения и процессуальные гарантии в отношении использования определенных полномочий НАПК касательно судей.
«При этом данную рекомендацию не следует интерпретировать как призыв к украинским властям сократить следственные полномочия НАПК: эти полномочия должны быть достаточными для того, чтобы НАПК могло собирать информацию и проверять декларации государственных должностных лиц», - подчеркивает ВК.
«Решение 13-р/2020 может быть истолковано как требование предоставить судебным органам роль в процессе проверки заявлений своих коллег. Венецианская комиссия не считает, что каждый процессуальный шаг НАПК в процессе проверки заявлений судей должен санкционироваться судом или другим судебным органом. Это не следует из какого-либо применимого (международного) стандарта, как указано выше, и это парализует работу НАПК, что явно неоправданно.
Напротив, некоторые элементы ex post надзора за деятельностью НАПК в отношении судей могут быть включены в закон.
Венецианская комиссия подчеркивает, что надзор за деятельностью НАПК в отношении судей не требуется международными стандартами, и есть серьезные сомнения относительно того, требуется ли это Конституцией Украины. Тем не менее, законодательный орган может рассмотреть возможность введения элементов внешнего надзора за деятельностью НАПК. Такой надзор ex post может принимать различные формы.
Во-первых, может быть создан «механизм подачи жалоб», позволяющий судьям жаловаться на неправомерные действия НАПК в судебный орган.
Полномочия по рассмотрению жалоб могут быть переданы определенному суду.
Но необходимо обеспечить безупречную честность судей, рассматривающих такие жалобы. Венецианская комиссия понимает, что возложение этой функции на суд, который не был реформирован и поэтому не пользуется общественным доверием в отношении честности и независимости своих судей, может быть политически проблематичным, поэтому законодательный орган имеет значительную свободу действий при принятии решения, какой суд должен выполнять эти функции.
Другой вариант – потребовать от НАПК представлять периодические отчеты в судебный орган. Такие отчеты не будут включать утверждение каждой отдельной процедуры в отношении судьи, а скорее будут содержать более общую информацию о мерах, принятых НАПК в течение определенного периода в связи с проверкой заявлений судей.
Полномочия по рассмотрению таких отчетов могут быть переданы соответствующему органу судебного управления. Центральным органом судебного управления в Украине является Высший совет правосудия (ВСП), деятельность которого регулируется Конституцией и Законом о ВСП. ВСП был реорганизован в 2016 году.
Похоже, что процесс реформирования этого органа не завершен, и по-прежнему существуют серьезные опасения по поводу добропорядочности некоторых членов ВСП.
Кроме того, ВСП является органом, который принимает окончательные решения об увольнении судьи, и поэтому может быть не самым подходящим учреждением для изучения действий НАПК в судебном порядке.
Еще одним органом судебного управления является Высшая квалификационная комиссия судей – ВККС», - подчеркивает ВК.
Как известно, украинские власти предприняли несколько попыток реформирования ВККС. В 2019 году Верховная Рада приняла Закон 193-IX, который вступил в силу 7 ноября 2019 года. В тот же день была распущена «старая» ВККС.
Как отмечает ВК, хотя Решением № 4-p/2020 от 11 марта 2020 года КСУ признал неконституционными некоторые положения Закона Зеленского 193-IX, ВККС с тех пор не создана.
«Без «новой» ВККС все назначения судей были приостановлены, и около 2000 должностей судей остались вакантными. В своем заключении CDL-AD (2020) 022 Венецианская комиссия призвала к скорейшему воссозданию ВККС.
22 июня 2020 года Президент Украины внес на рассмотрение Законопроект № 3711, направленный на разрешение кризиса вокруг ВККС. Его законопроект был проанализирован ВК в последнем заключении по Украине от октября 2020 г.
В принципе, если ВККС будет воссоздана, и если она будет состоять из профессиональных и независимых членов, в соответствии с рекомендациями Заключения от октября 2020 года, этот орган мог бы взять на себя функцию надзора за деятельностью НАПК в отношении судей.
Венецианская комиссия напоминает, что на ВККС уже была возложена очень похожая функция: согласно статье 62 Закона «О судоустройстве и статусе судей» ВККС должна рассматривать «заявления о добропорядочности» судей.
В ВККС есть инспекторы, которые могут проверять, соответствуют ли активы и расходы судей уровням их декларируемого дохода.
Таким образом, наделение ВККС надзорной функцией по отношению к НАПК согласуется с системой подотчетности в судебной системе», - подчеркивает ВК в своем Заключении.
Наконец, Венецианская комиссия отмечает, что ВККС не уполномочена иметь дело с судьями КСУ. Таким образом, законодательный орган может предусмотреть иной механизм надзора за деятельностью НАПК, которая направлена на проверку финансовой отчетности судей КСУ.
«При этом в свете нерешенного вопроса о конфликте интересов в контексте решения № 13-р/2020 Венецианская комиссия рекомендует не давать КСУ право заслушивать отчеты НАПК, а рассматривать другие подходящие решения.
Наиболее подходящим решением было бы возложить функцию надзора за обычными судьями на ВККС. Эта рекомендация подразумевает, что в срочном порядке необходимо изменить состав ВККС в соответствии с новыми правилами, которые гарантируют назначение в ВККС достаточно независимых, честных и профессиональных членов.
До того, как такой закон о ВККС вступит в силу, в Законе 2014 года может быть предусмотрено временное решение.
Венецианская комиссия подчеркивает, что разработка соответствующих ответов на решение № 13-р/2020 – это, в первую очередь, прерогатива украинского законодательного органа, который должен решить, какой механизм (механизм рассмотрения жалоб или механизм отчетности, или их комбинация) является наиболее подходящим в текущей ситуации», - отмечает ВК.
В своих выводах Венецианская комиссия еще раз возвращается к данному вопросу.
«Остается вопрос, какой судебный орган должен осуществлять надзорную функцию по отношению к НАПК (в том, что касается финансовых деклараций судей).
Поскольку украинский парламент рассматривает возможность создания механизма рассмотрения жалоб, эта роль может быть возложена на определенный суд.
В той мере, в какой парламент рассматривает возможность введения обязательства для НАПК периодически представлять отчеты о своей деятельности по отношению к судьям, Высшая квалификационная комиссия судей (ВККС) представляется наиболее подходящим органом, который может играть эту роль в украинском контексте из-за имеющихся у него полномочий по проверке заявлений о добропорядочности судей.
Однако это решение возможно только после восстановления ВККС и только в том случае, если он будет состоять из профессиональных, честных и независимых членов в соответствии с рекомендациями.
Поэтому восстановление ВККС является приоритетом. Что касается судей Конституционного Суда, законом может быть предусмотрен иной механизм надзора за деятельностью НАПК в их отношении», - подчеркивается в Выводе ВК.
Напомним, что в своем предыдущем Выводе от октября 2020 года относительно законопроекта Зеленского 3711 Венецианская комиссия отметила, что законопроект № 3711 создает Конкурсную комиссию для изменения состава ВККС. Конкурсная комиссия состоит из смешанного международного (три члена)/национального (три члена) состава.
«Венецианская комиссия приветствует то, что состав этой комиссии основывается на ее предыдущих заключениях, особенно в отношении участия международных экспертов, в частности, заключении по Антикоррупционному суду в Украине, в котором Комиссия заявила, что «временно международным организациям и донорам, активным в поддержке антикоррупционных программ в Украине, должна быть отведена решающая роль в органе, который компетентен выбирать специализированных антикоррупционных судей…». Такой состав вызывает доверие общественности и может помочь в преодолении любых проблем корпоративизма», - сказано в Выводе.
На данный момент, по некоторым данным, вопрос участия в отборе новой ВККС международных экспертов может быть поставлен под сомнение и обжалован в КСУ.
Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы быть в курсе самых важных событий.
