Судебная реформа в Украине длится не первый год. В 2020 году Президент Владимир Зеленский вновь назвал ее в числе приоритетных. Не в последнюю очередь к этому подстегнули условия, на которых наше государство подписало Меморандум с МВФ, Кредитное соглашение для получения макрофинансовой помощи (MFA) от Европейского Союза в сумме 1,2 млрд евро, а также резонансное решение Конституционного Суда Украины. Первую часть MFA от ЕС в размере 600 млн евро Украина уже получила, но, скорее, «авансом».
Основные проблемы, которые, по мнению международных партнеров, все еще не решены в Украине – это слабая защита права собственности и коррупция.
Посол, Глава Представительства ЕС в Украине Матти Маасикас в эксклюзивном интервью для «Судебно-юридической газеты» рассказал об ожиданиях европейского сообщества от дальнейшей реформы судебной и правовой системы Украины.
В частности, он коснулся вопросов недавно принятого парламентом закона об ответственности за недостоверную информацию в декларациях, воссоздания Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) и внедрения механизма для обеспечения добропорядочности членов Высшего совета правосудия (ВСП).
Подробнее читайте в интервью.
Беседовала Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»
Ранее Вы заявили, что Соглашение об ассоциации с ЕС не следует рассматривать как сухой список требований. Вы имели в виду, что в настоящее время Украина имеет несколько формальное отношение к достижению цели европейской интеграции? Было ли ощущение, что Украина сворачивает с евроинтеграционного пути?
Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС предусматривает ускорение политической ассоциации и экономической интеграции Украины с Европейским Союзом. Более того, оно подтверждает, что ЕС признает европейские устремления Украины и приветствует ее европейский выбор.
Отношения между ЕС и Украиной основаны на общих ценностях, в первую очередь, на уважении демократических принципов, верховенства права, эффективного управления и прав человека. Эти ценности являются ключевыми.
Ежегодно ЕС составляет публичный отчет о выполнении Украиной своих обязательств по Соглашению – мы опубликовали отчет за этот год 1 декабря (доступен онлайн здесь).
ЕС, включая мою команду Представительства в Киеве, и посредством беспрецедентного объема технической и финансовой помощи помогает Украине добиться успеха на этом пути реформ; сделать европейский выбор Украины необратимым и принести реальные выгоды украинскому народу.
Многое было достигнуто после Революции Достоинства и на фоне внешнего давления, а именно, агрессии России против Украины. Однако многое еще предстоит сделать, и граждане Украины ожидают дальнейшего прогресса в реформах, в частности в сфере верховенства права.
Кроме того, широко распространенная коррупция и недоверие к судебной системе остаются основными препятствиями на пути социально-экономического развития и инвестиций. Улучшения в этих областях приведут к притоку капитала от инвесторов, которые считают слабую защиту права собственности серьезным препятствием, увеличению объемов банковского кредитования, развитию национального бизнеса и, как следствие, росту экономики и благосостояния людей.
Следовательно, Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС – это программа реформ в Украине. Это конкретный путь интеграции Украины в Европейский Союз. Большая часть украинских реформ в последние годы была частично или полностью вдохновлена Соглашением. Взаимоусиливающая реализация Соглашения, включая Углубленную и всеобъемлющую зону свободной торговли, принесла ощутимые результаты с экономической точки зрения. Наша двусторонняя торговля увеличилась на 65% с 2016 года. Украина и ЕС более интегрированы в экономическом плане, чем когда-либо прежде – ЕС в настоящее время является крупнейшим торговым партнером Украины, на долю которого приходится 40% всей торговли Украины товарами.
Наконец, мы сблизили наши народы посредством образовательного и других обменов, а также благодаря либерализации визового режима. Украинцы посетили ЕС более 50 миллионов раз.
14 сентября 2020 года Президент Владимир Зеленский подписал Закон о ратификации Меморандума о взаимопонимании между Украиной как заемщиком и Европейским Союзом как кредитором и Соглашение о займе для Украины для получения макрофинансовой помощи (MFA) до 1,2 млрд евро. Приложение 1 к Меморандуму предусматривает создание Комиссии по этике с международным участием, которая будет иметь право оценивать добропорядочность и этичность членов Высшего совета правосудия, формировать список предварительно отобранных кандидатов в ВСП. Также предполагается, что макрофинансовая помощь будет предоставляться вместе с помощью Международного валютного фонда.
Как вы оцениваете усилия Украины в этом направлении, в частности, в отношении судебной реформы с целью совершенствования деятельности Высшего совета правосудия и создания Комиссии по этике с международным участием? На каком этапе Украина находится в выполнении этого пункта обязательств?
Если говорить в общих чертах, то в последние месяцы Украину постигли неудачи в области борьбы с коррупцией, судебной системы и институционального строительства, что вызывает озабоченность по поводу важнейших достижений реформ.
Эти опасения разделяет и МВФ, с которым ЕС тесно сотрудничает для отслеживания развития событий, и это причина того, что даже первая выплата макрофинансовой помощи (MFА) Украине была задержана на некоторое время.
Вторая выплата MFA будет зависеть от выполнения Украиной 8 структурных условий, в том числе связанных с судебной системой.
Что касается условий MFA от ЕС, то условие о создании Комиссии по этике еще не выполнено, и мы работаем с правительством Украины над его решением.
Реформа Высшего совета правосудия является ключевой в контексте более широкой судебной реформы. Нынешний кризис вокруг Конституционного Суда еще раз подчеркнул острую необходимость в такой реформе, поскольку все другие структурные реформы в Украине зависят от верховенства права.
Это также признается в Заключении Венецианской комиссии от 9 октября по законопроекту 3711, в котором рекомендуется срочно решить проблемы добропорядочности в ВСП.
Мы считаем, что воссоздание Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) и внедрение механизма для обеспечения добропорядочности Высшего совета правосудия необходимо проводить параллельно, поскольку эти два органа взаимосвязаны институционально и функционально.
Нельзя разделить эти две реформы без ущерба для их общего качества и взаимодействия. Более того, мы призывали украинские власти решить обе проблемы с помощью единого законодательного пакета, в идеале – через находящийся на рассмотрении законопроект 3711.
Это предотвратит дальнейшие задержки в процессе реформы, а также юридические несоответствия и двусмысленности, которые могут возникнуть, если изменения будут внесены отдельными законодательными актами.
Подрывают ли нынешние проблемы в украинском парламенте с поиском общего языка по ключевым вопросам, в том числе связанным с выполнением международных обязательств, реализацию идей европейской интеграции? На Ваш взгляд, зашла ли Украина в тупик?
Проведение реформ никогда не бывает простым и линейным процессом. Это займет время. И взлетов, и падений не избежать. Однако главное – всегда держать цель в поле зрения и продолжать идти вперед.
Нынешняя власть добилась некоторых положительных успехов в программе реформ, в том числе в законодательстве, связанном с Соглашением об ассоциации, путем запуска и продолжения реформ в области экономики, энергетики, прокуратуры, децентрализации и в других областях.
Крайне важно правильно завершить эти реформы, прежде чем мы сможем сделать выводы, и мы будем внимательно следить за этими процессами.
В частности, мы приветствуем принятие закона об открытии рынка земли в Украине, а также закона о банковской деятельности, который проложил путь к новой программе с МВФ.
Реформа земельного рынка и закон о банковской деятельности были приняты при поддержке настроенных на реформы сил в парламенте. Мы считаем, что в парламенте существует широкая межпартийная коалиция, которая поддерживает европейский путь Украины и, когда это необходимо, демонстрирует политическое лидерство, принимая необходимые законы о реформах.
Эту коалицию необходимо укреплять и развивать. Раскол между партиями не должен стоять на пути высшей заинтересованности Украины в продвижении европейской интеграции.
С другой стороны, мы также видим некоторые тревожные сигналы. Недавно парламент принял закон о восстановлении уголовной ответственности за декларирование ложной информации (т. н. закон о возвращении ответственности за недостоверную информацию в декларациях и за неподачу декларации – прим. ред.).
Несмотря на то, что парламент собрал необходимую политическую волю и быстро отреагировал, выполняя решение КСУ от 27 октября 2020 года, принятые положения не получили положительной оценки со стороны наших экспертов и гражданского общества.
Закон не позволяет сдерживать такие преступления и обеспечивать эффективную систему декларирования активов, которая является ключевым элементом антикоррупционной политики, установленной после Революции Достоинства, и сотрудничества Украины с ЕС. Мы считаем, что закон нужно улучшать.
В конце октября Президент Владимир Зеленский сменил состав Комиссии по правовой реформе, созданной в 2019 году. Политический атташе Представительства Европейского Союза в Украине также был включен туда в качестве наблюдателя. Прошло больше месяца с момента оглашения разработки законопроекта о судебной реформе. Наблюдается ли прогресс в этом вопросе? Занимается ли эта Комиссия и Рабочая группа по судебной системе в частности, вопросами, связанными с выполнением Украиной международных обязательств? На какие приоритетные направления, по Вашему мнению, следует обратить внимание Комиссии?
ЕС приветствует повторный запуск Комиссии по вопросам правовой реформы. Мы положительно ответили на запрос о назначении советников ЕС в состав Комиссии и ее рабочие группы в качестве наблюдателей. Наши технические эксперты из проекта «Право-Justice», финансируемого ЕС, готовы предоставить Комиссии дальнейшие консультации и поддержку.
Что касается рабочей группы по судебной системе, представители Представительства ЕС приняли участие в недавнем заседании этой рабочей группы в качестве наблюдателей. Наши эксперты поделились с председателем Комиссии г-ном Ионушасом и главой рабочей группы нашими предложениями по приоритетным реформам в области судебной системы и борьбы с коррупцией, в том числе с учетом политического контекста после решения Конституционного Суда от 27 октября, которое лишило силы основные положения антикоррупционного законодательства.
В частности, наши эксперты рекомендовали сосредоточить внимание на реформах Конституционного Суда Украины и органов судейского управления, стабилизации правового статуса НАБУ и надлежащего восстановления антикоррупционного законодательства, которое было объявлено неконституционным, в соответствии с обязательствами, взятыми Украиной перед ЕС, МВФ и другими международными партнерами.
Наши эксперты также рекомендовали оптимизировать институциональную структуру Верховного Суда и ввести дополнительные фильтры, которые типичны для кассационных судов. Подотчетность судей также должна быть усилена путем принятия более четких правил и процедур для рассмотрения жалоб на неправомерные действия судей. Кроме того, мы рекомендовали меры по реформированию административной юстиции, электронного правосудия, адвокатуры и системы уголовного правосудия.
В целом, мы решительно поддерживаем идею разработки всеобъемлющей стратегии судебной реформы – мы считаем, что хорошо разработанная стратегия с четким набором целей и результатов, сроками и ответственными учреждениями, подготовленная на инклюзивной основе, является ключом к успешному планированию и реализации комплексной реформы.
Рабочая группа Комиссии по судебной системе уже подготовила проект концепции. Наши эксперты оценили его и скоро поделятся комментариями с Комиссией. На наш взгляд, концепция должна быть более комплексной и проработанной. Мы и другие международные партнеры готовы поддержать Комиссию в дальнейшем совершенствовании документа в соответствии с лучшими европейскими и международными практиками.
Какая сейчас позиция украинской власти в отношении судебной реформы? Разделяете ли Вы оптимизм от изменений, предусмотренных законопроектом Владимира Зеленского о судебной реформе № 3711?
Нам необходимо увидеть окончательный текст закона, прежде чем мы выскажем свое окончательное мнение по его содержанию. Мы поддерживаем тесную коммуникацию с Комитетом по вопросам правовой политики и поделились с его председателем г-ном Костиным нашими комментариями к более ранним версиям законопроекта. Поскольку эта работа все еще продолжается, я хотел бы поделиться с вами некоторыми из основных принципов, которые, на наш взгляд, следует учесть.
Прежде всего, мы ожидаем, что рекомендации Венецианской комиссии от 9 октября будут добросовестно учтены. В этом контексте важно обеспечить, чтобы ВККС была независимым органом, наделенным полномочиями утверждать свои собственные внутренние правила без участия Высшего совета правосудия.
Также список донорских организаций, имеющих право выдвигать кандидатов в Конкурсную комиссию по отбору ВККС, должен быть ограничен донорами, которые в соответствии с международными договорами оказывают Украине международную техническую помощь в области судебной реформы и/или противодействия коррупции в течение последних пяти лет.
Кроме того, участие международных экспертов в Конкурсной комиссии по отбору нового состава ВККС должно быть значимым, и они должны иметь необходимые условия для выполнения своего мандата.
И, наконец, что не менее важно, как упоминалось ранее, мы настоятельно призываем включить положения о создании независимой Комиссии по этике со значимым международным участием для проверки действующих членов ВСП и кандидатов в члены ВСП в соответствии с Конституцией Украины и рекомендациями Венецианской комиссии.
(Фото: Vallo Kruuser)
Как европейская сторона может способствовать Украине в создании Высшей квалификационной комиссии судей, которая не работает уже год? Может ли ВККС слиться в единый орган с Высшим советом правосудия? Как сделать так, чтобы ВККС была политически нейтральной и действительно независимой?
Как вы знаете, ЕС имеет хороший опыт поддержки создания украинских институтов. В частности, мы помогли провести прозрачный и основанный на реальных достижениях отбор судей Высшего антикоррупционного суда. ЕС не только назначил экспертов в Общественный совет международных экспертов, но и оказал техническую поддержку Совету в выполнении его важного мандата.
Что касается судебной системы, мы поддержали отбор судей в новый Верховный Суд. Несмотря на критику со стороны политических кругов и гражданского общества, новый Верховный Суд пользуется большей поддержкой в обществе и бизнес-сообществе по сравнению со своим предшественником. Он постепенно наращивает свои мощности и успешно справляется с огромным количеством накопившихся старых и притоком новых дел.
Мы активно консультируем новое правительство по его планам и инициативам в области судебной реформы, опираясь на передовой европейский опыт. В частности, мы поделились нашими подробными комментариями и предложениями по законопроекту №1008, Закону №193, а теперь и законопроекту №3711.
Отвечая на Ваш вопрос «как», мы считаем, что на данный момент ВККС должна быть независимым органом, созданным деполитизированным образом с привлечением опытных международных экспертов с безупречной репутацией. Новая ВККС должна иметь право утверждать свои собственные внутренние правила без участия ВСП.
Добропорядочность ВСП должна быть усилена путем создания независимой Комиссии по этике с привлечением международных экспертов. Эта Комиссия, с одной стороны, будет оценивать добропорядочность нынешних членов ВСП и рекомендовать к увольнению тех, кто не прошел такую оценку, а с другой стороны, предварительно будет отбирать кандидатов, чьи качества отвечают требованиям к этике и добропорядочности, из которых субъекты назначения членов ВСП могли бы выбрать в итоге членов Совета правосудия.
И позвольте мне еще раз подчеркнуть: мы считаем, что перезагрузка ВККС и ВСП должна происходить параллельно, поскольку реформированная ВККС не сможет реализовать свои задачи и функции, если реформа ВСП – окончательного органа, принимающего решения по вопросам процесса отбора и квалификационного оценивания судей – откладывается или затрудняется.
В будущем, но только после перезагрузки и проверки Высшего совета правосудия, ВККС должна быть интегрирована в ВСП, чтобы сделать систему судебного управления более согласованной и эффективной. Но, как также признала Венецианская комиссия, в первую очередь необходимо обеспечить добропорядочность ВСП и срочно заполнить вакансии в судах первой и апелляционной инстанций, учитывая огромное количество незаполненных вакансий в этих судах.
ЕС готов оказать всестороннюю поддержку реализации судебной реформы, назначив экспертов в Конкурсную комиссию по отбору ВККС и в Комиссию по этике ВСП и поддерживая работу этих комиссий. Однако наша поддержка будет зависеть от содержания принятого законодательства о судебной реформе, и мы также хотим увидеть, как были выполнены рекомендации Венецианской комиссии.
Как Вы относитесь к идее роспуска Конституционного Суда Украины и избрания нового КСУ по другой процедуре? Есть ли вариант не чисто юридического, а политико-правового решения в этой ситуации, и насколько это соответствует европейским стандартам?
Решение Конституционного Суда Украины от 27 октября 2020 года о признании неконституционными основных элементов антикоррупционного законодательства имеет далеко идущие последствия для всей антикоррупционной инфраструктуры в Украине, созданной после Революции Достоинства 2014 года.
Решение также поставило под сомнение ряд международных обязательств, которые Украина взяла на себя в отношении своих международных партнеров, включая ЕС.
Ситуация сложная, и простых решений нет. Мы ценим своевременную реакцию и усилия руководства Украины по выходу из кризиса.
В любом случае важно, чтобы реформа КСУ соответствовала европейским конституционным принципам и принципу верховенства права, была должным образом подготовлена и, что не менее важно, поддерживалась широким политическим спектром в Украине. Украина могла бы рассмотреть постепенные, но все же эффективные шаги по преодолению кризиса, например за счет совершенствования процедуры отбора в КСУ, усиления дисциплинарной и этической основы в КСУ, введения дополнительных мер для обеспечения прозрачности.
Эти меры, если они правильно разработаны и реализованы, могут улучшить работу КСУ и предотвратить такие кризисы, как тот, который мы наблюдаем сейчас.
Мы надеемся, что некоторые полезные рекомендации в этом отношении будут предоставлены Венецианской комиссией – ее срочное заключение было запрошено президентом, и оно ожидается уже 10 декабря (на момент публикации интервью ВК уже предоставила свои рекомендации по реформе КСУ. В частности, ВК рекомендует создать контрольный орган для кандидатов на должность судьи Конституционного Суда с международным компонентом, который мог бы включать международных экспертов в области прав человека и представителей гражданского общества, чтобы гарантировать моральные и профессиональные качества кандидатов. – прим. ред.).
По мнению украинских судов, самой большой проблемой является недостаточное финансирование, в частности невыплата заработной платы сотрудникам аппарата судов, прекращение отправки почты, судебных повесток, приостановка предоставления интернет-услуг для судов из-за отсутствия финансирования. Считаете ли Вы, что отсутствие финансирования судебной системы ставит под угрозу ее независимость?
Нам хорошо известна проблема, связанная с финансированием судов в Украине, и мы оказываем помощь в ее решении. Проблема эта сложная и многогранная. Несмотря на то, что объем ресурсов, выделяемых судам, не следует недооценивать, большая часть проблем связана также с незавершенным процессом изменения карты судов. Оптимизация судов позволила бы лучше сбалансировать судебную сеть в Украине и перераспределить ресурсы разумным и более экономным способом.
С другой стороны, более широкое использование электронного правосудия и других современных инструментов управления организацией работы судов и делами позволит значительно снизить рабочую нагрузку и оптимизировать бизнес-процессы в судах. Современные принципы управления государственными активами, эффективности и составления бюджета на основе программ также нуждаются в более глубоком проникновении в судебную систему. И последнее, но не менее важное: альтернативные способы разрешения споров, такие как медиация и арбитраж, должны и далее продвигаться как способ снижения нагрузки на суды. По всем этим направлениям ЕС оказывает помощь украинским законодателям, органам судебного управления и отдельным судам (например, через нашу инициативу «Модельные суды», которую мы реализуем по всей стране), и мы надеемся, что с продвижением судебной реформы эти вопросы будут решены.
Очевидно, Вы следите за тем, что происходит в судебной системе. В частности, в Украине много лет говорили о необходимости цифровизации судебной системы, создании электронного суда, внедрении индикаторов нагрузки на судей, автоматическом подсчете количества неисполненных судебных решений. Однако прогресса нет. На Ваш взгляд, в чем заключается системная проблема Украины в этом аспекте? Почему яркое объявление о начале реформы в той или иной сфере очень редко гарантирует конечный результат?
Внедрение комплексной системы электронного правосудия – долгий и сложный процесс, но он неизбежен в 21 веке. Как и во всем остальном, хорошее, продуманное начало является ключом к окончательному успеху. На шатком фундаменте нельзя построить хороший дом.
На наш взгляд, основная проблема развития электронного правосудия в Украине заключается в отсутствии доверия и единого видения внутри и между различными судебными органами. Это доверие является ключом для перехода к цифровизации.
Говоря более емко, реформа электронного правосудия должна, прежде всего, быть воплощена в надлежащем стратегическом документе. Реформа должна иметь четкий набор целей, результатов, которые должны быть достигнуты, сроков и ответственных органов. Этот план реформы должен быть разработан с участием всех ключевых учреждений сектора правосудия и опытных экспертов по политике в области ИКТ (информационно-коммуникационных технологий – прим. ред.).
Во-вторых, следует создать прочную институциональную основу для реализации реформы – с четким разделением ролей и компетенций, следуя лучшим практикам и мировым стандартам ИТ-индустрии. Следует избегать конфликта интересов, например, Государственная судебная администрация не должна одновременно заниматься разработкой, финансированием и контролем за развитием ИТ-системы.
В-третьих, техническая архитектура, лежащая в основе решений электронного правосудия, должна основываться на современных стандартах ИКТ с должным учетом потребностей, возможностей и ресурсов Украины. ЕС готов оказать полную поддержку развитию электронного правосудия в Украине при условии, что судебная система разделяет вышеупомянутые принципы.
Мы полагаем, что сейчас настал удобный момент, поскольку правительство четко определило приоритетность цифровизации и уже доказало свою способность добиваться замечательных результатов, таких как «Дія». Судебная система Украины должна активно участвовать в этой кампании по цифровизации, и мы готовы ей помочь.
Неисполнение судебных решений в Украине до сих пор остается системной нерешенной проблемой. Есть ли прогресс в этом направлении у соответствующих украинских властей, в частности у Минюста?
Действительно, неисполнение судебных решений, в частности по гражданским и административным делам, остается серьезной проблемой в Украине и «головной болью» Европейского суда по правам человека. Неудовлетворительное исполнение судебных решений отрицательно сказывается на деловом и инвестиционном климате, влечет за собой огромные расходы для экономики и серьезно подрывает правовую определенность и верховенство права.
Для решения этой проблемы ЕС активно поддерживает реформу Государственной исполнительной службы Украины (ГИС) и создание новой профессии частных исполнителей.
Мы считаем, что полномочия государственных и частных исполнителей должны быть сбалансированы и между ними должна быть установлена здоровая конкуренция. Статистика, собранная нашими проектами, показывает, что частные исполнители намного более эффективны в исполнении судебных решений и взыскании долгов, чем их коллеги в ГИС.
Чтобы стимулировать изменения в этой области, ЕС и Украина договорились ввести соответствующие условия структурной политики в последнюю программу макрофинансовой помощи для Украины. Недавно был подготовлен и зарегистрирован в парламенте всеобъемлющий пакет законодательных актов, направленных на продвижение реформы исполнительного производства. Мы надеемся, что этот пакет в ближайшее время будет принят и реформа исполнительного производства может получить дополнительный, столь необходимый импульс.
Какими Вы видите правовую и судебную систему Украины через пять лет? Что, на Ваш взгляд, является главным для того, чтобы права граждан в Украине были обеспечены надлежащим образом?
Я считаю, что на данный момент самое важное – это правильно провести реформу двух ключевых органов судебного управления – Высшего совета правосудия и ВККС, поставив добропорядочность и профессионализм их членов в центр процесса реформы.
Если обеспечить порядочность и профессионализм на таких высоких судебных должностях, другие проблемы можно будет постепенно решить.
Реформированная ВККС должна будет незамедлительно возобновить прозрачный и основанный на профессиональных качествах отбор новых судей и квалификационное оценивание действующих судей, тогда как ВСП должен и дальше совершенствовать свою работу в отношении дисциплинарного производства и увольнения судей, не прошедших квалификационное оценивание.
ВСП, в сотрудничестве с другими ключевыми заинтересованными сторонами, также должен стать более активным в проведении структурных реформ в сфере управления судебной системой, оптимизации судебной сети, составлении бюджета и электронного правосудия. Это будет долгий процесс, но если Украина начнет его сейчас, то через пять лет украинские граждане, предприятия и иностранные инвесторы, используя инклюзивный и заслуживающий доверия подход, обязательно ощутят положительные результаты в плане доступа к качественным судебным услугам, а критически низкое доверие к украинским судам, наконец, начнет расти.
Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы быть в курсе самых важных событий.
