Выводу Венецианской комиссии не соответствует: США и ЕС раскритиковали законопроект о судебной реформе 3711-д, письмо

Как известно, в Украине критическая ситуация с кадрами в судах. Судьи массово уходят в отставку, а новые отборы на вакансии не проводятся.

Не решена ситуация и с теми кандидатами в судьи, работам которых не успела дать оценку Высшая квалификационная комиссия судей (ВККС) перед тем, как ее распустил своим законом №193 Владимир Зеленский в 2019 году. В целом, с тех пор, как ВККС перестала работать, уже полтора года заморожен отбор в судьи и квалификационное оценивание (переаттестация) действующих судей.

Исправить ошибки предыдущего закона №193 Владимира Зеленского должен был новый законопроект его авторства 3711. Он был внесен в Раду как неотложный еще летом 2020 года.

Затем осенью свой вывод на него предоставила Венецианская комиссия (с переводом ее Заключения можно ознакомиться тут). Профильный Комитет Верховной Рады по вопросам правовой политики доработал его и не так давно представил публике законопроект 3711-д.

Однако, по сравнению с проектом Президента, 3711 в версии «д» имеет ряд существенных отличий. Наиболее принципиальное отличие касается порядка отбора нового состава ВККС.

В частности, предлагается, чтобы Конкурсная комиссия (КК) по добропорядочности с международными экспертами оценивала только добропорядочность кандидатов в ВККС, а их профессиональный уровень будет оценивать Высший совет правосудия. Он же будет принимать окончательное решение, кого из предложенных КК кандидатов назначить в состав ВККС. «Судебно-юридическая газета» ранее публиковала подробный анализ доработанного законопроекта.

Глава Комитета ВР по вопросам правовой политики Андрей Костин в ходе согласительного совета Верховной Рады 1 февраля подчеркнул: «Законопроект 3711-д полностью учитывает Вывод Венецианской комиссии».

Однако, судя по всему, европейские и американские партнеры Украины так не считают.

Как стало известно «Судебно-юридической газете», 3 февраля 2021 года эксперты Европейского Союза и США направили главе Комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики Андрею Костину письмо, в котором раскритиковали законопроект 3711-д о судебной реформе (а точнее, о возобновлении работы Высшей квалификационной комиссии судей).

«Последняя версия законопроекта содержит несколько новых положений, которые вызывают серьезное беспокойство. Так, в отличие от рекомендаций Венецианской комиссии от октября 2020 года, нереформированный Высший совет правосудия наделяется дополнительными полномочиями, а также ослабляется роль международных экспертов в отборе членов ВККС. Из-за этого нам будет сложно поддержать внедрение закона в его нынешней редакции», - отмечается в письме Андрею Костину от имени Посла, Главы Представительства ЕС в Украине Матти Маасикаса.

К этому письму прилагаются детальные комментарии и рекомендации, подготовленные совместно экспертами ЕС и США.

«Мои коллеги и я готовы обсудить эти рекомендации с Вами и вместе поработать над усовершенствованием проекта закона согласно с международными обязательствами Украины, в том числе по Меморандуму с ЕС о предоставлении макрофинансовой помощи и Меморандуму с Международным валютным фондом», - подчеркивает Посол.

Что рекомендуют партнеры Украины

Отметим, что свой анализ на 3711-д эксперты ЕС и США выполнили по запросу самого Комитета Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики.

«Некоторые новые положения законопроекта вызывают беспокойство с учетом предписаний Конституции, не учета рекомендаций Венецианской комиссии по конкретным вопросам, а также на отклонения от взятых правительством Украины обязательств перед ЕС и МВФ.

Важно, чтобы авторы указанного законопроекта пересмотрели его положения с целью обеспечить соблюдение минимальных стандартов, которые необходимы для институциональной независимости Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС), гарантий содержательного участия международных экспертов в процессе отбора кандидатов в члены ВККС и способствовали бы повышению уровня общественного доверия к ВККС как института.

В частности, вопреки рекомендации из Вывода Венецианской комиссии от 9 октября 2020 удалить все положения, которые подчиняют ВККС Высшему совету правосудия (ВСП) или наделяют ВСП новыми полномочиями, законопроект №3711-д, среди прочего, наделяет ВСП новыми полномочиями, которые усиливают его роль при подборе новых членов ВККС.

Таким образом, законопроект вместо урегулирования обеспечения добропорядочности самих членов ВСП, содержит положения, создающие риски добропорядочности собственно процессу отбора членов ВККС», - подчеркивается в рекомендациях.

Эксперты предлагают следующее

«(1) Обеспечить независимость Конкурсной комиссии по вопросам добропорядочности (КК).

Верховная Рада имеет дискреционные полномочия внести в законопроект поправки для усиления независимости КК, поскольку такие вопросы не являются конституционными. Кроме того, независимость КК и удаление из законопроекта положений, наделяющих ВСП новыми полномочиями, поддерживаются Венецианской комиссией», - отмечается в рекомендациях.

Поэтому они рекомендуют:     

1. Законодательно закрепить в максимально возможном объеме процедуру и методологию оценки кандидатов в члены ВККС и усовершенствовать определение добропорядочности в соответствии с международными и европейскими стандартами, в частности, соответствующими рекомендациями ООН и Европейской сети советов юстиции, с определением критериев и показателей оценки.
2. Наделить КК четко определенными полномочиями разрабатывать и утверждать внутренние положения, включая правила проведения конкурса и методологию проведения проверки на предмет добропорядочности.
3. Установить требование о прекращении дальнейшего участия в конкурсе всех кандидатов в члены ВККС, которые не соответствуют критериям добропорядочности. Для этого удалить из текста законопроекта фразу «кандидатов, которые наиболее соответствуют критерию добропорядочности». Если КК будет неспособна отобрать необходимое количество добропорядочных кандидатов, следует провести новый конкурс на заполнение вакантных должностей.
4. Обеспечить возможность привлечения ВСП за счет международной технической помощи дополнительных экспертов и работников в поддержку работы членов КК, облегчив таким образом отвлечение работников Секретариата ВСП. Это мероприятие должно включать также предоставление КК и уполномоченным членам ее Секретариата свободного доступа к государственным реестрам и источникам информации с ограниченным доступом, в том числе доступа к делам кандидатов с их персональными данными».

Далее эксперты ЕС и США отмечают, что роль международных экспертов в процессе отбора ВККС должна быть значимой, а не просто ограничиваться предоставлением выбора для ВСП:

«(2) Гарантировать содержательную роль международных экспертов. Обеспечение содержательного участия международных экспертов в течение ограниченного промежутка пор не противоречит Конституции, поскольку статьи 5, 17, 18, 85 Основного Закона уполномочивают Верховную Раду принимать решения по вопросам суверенитета и безопасности.

Таким образом, Верховная Рада может принять закон, который позволит привлечение международных экспертов к участию в решении вопросов, представляющих национальные интересы, для обеспечения независимости и добропорядочности судейского корпуса, утверждения верховенства права и повышения общественного доверия. Значимое привлечение международных экспертов и их критически важная роль в процессе отбора поддерживается Венецианской комиссией.

В этом контексте рекомендуется:

1. Наделить международных экспертов решающим голосом во избежание тупиковых ситуаций в процессе принятии решений ее членами.
2. Увеличить срок полномочий членов КК из числа международных экспертов с одного до не менее двух лет.
3. Ограничить до 5 лет требование к международным и иностранным организациям, имеющим право номинировать кандидатов в члены КК теми донорами, которые в соответствии с международными или межгосударственными договорами предоставляют Украине техническую помощь в сфере судебной реформы и / или борьбе с коррупцией».

«(3) Обеспечить независимость ВККС.

Обеспечение независимости ВККС является конституционным, поскольку статья 131 (10) Конституции уполномочивает Верховную Раду принимать законы о создании в судебной системе, в том числе, органов для проведения отбора судей и не выдвигается требования о подчинении такого органа Высшему совету правосудия. Кроме того, независимость ВККС от ВСП поддерживается Венецианской комиссией.

Поэтому мы рекомендуем:

Ограничить возможности влияния ВСП на ВККС, в том числе через наделение ВККС исключительным полномочием по их коллегиальному решению увольнять коллег-членов ВККС и/или отстранять их от должности в определенных случаях», - сказано в рекомендациях.

Далее следует наиболее непростая для выполнения Украиной рекомендация, которая, по существу, не касается напрямую законопроекта 3711-д (ведь он только л ВККС), однако касается обязательств, ранее взятых Украиной.

«(4) Реформировать ВСП в соответствии с международными обязательствами.

Установление требования о прохождении потенциальными кандидатами в члены ВСП единой проверки на добропорядочность, которая будет проводиться Этической комиссией не противоречит Конституции, поскольку Статья 131 (2) только перечисляет органы назначения и количество членов, которых они выбирают или назначают; наоборот, статья 131 (3) устанавливает, что процедура избрания и назначения членов ВСП должна быть урегулирована законом; а статья 131 (8) устанавливает, что закон может определять дополнительные требования к членам ВСП.

Таким образом, изменение и унификация процедуры отбора кандидатов в члены ВСП и установление других требований к ним является конституционно допустимым, если они определяются профильными законами», - подчеркивают эксперты ЕС и США в своем письме.

«Кроме того, проверка нынешних членов ВСП Этической комиссией как совещательным органом, в который вовлечены международные эксперты, будет конституционной, если это предусмотрено в рамках компетенции ВСП как конституционного органа в части принятия решений. Такой подход однозначно поддерживается Венецианской комиссией.

Более того, проверка действующих членов ВСП Этической комиссией является правовым обязательством, вытекающим из ратифицированного Верховной Радой Меморандума о взаимопонимании относительно получения Украиной макрофинансовой помощи ЕС.

Аналогичными являются обязательства Правительства Украины по Техническому меморандуму о взаимопонимании с МВФ.

Для содействия реформированию ВСП мы рекомендуем:

1. Усовершенствовать процедуру отбора новых и проверки действующих членов ВСП со значимым участием в ней международных экспертов с целью обеспечения высоких стандартов профессиональной этики и добропорядочности.
2. Решить вопросы, которые порождают обеспокоенность относительно добропорядочности двух действующих членов ВСП, назначенных съездом адвокатов Украины на второй срок в нарушение статьи 131 (5) Конституции, которой пребывание лица в должности члена ВСП в течение двух сроков подряд запрещено», - сказано в письме на имя Андрея Костина.

Напомним, что 3 февраля министр юстиции Денис Малюська отметил, что реформа Высшего совета правосудия «на часі». «Данный законопроект уже находится на финальной стадии и очень скоро будет подан Офисом Президента в Верховную Раду после консультаций с нашими международными партнерами, в частности, с МВФ», - сказал Денис Малюська. 

Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы быть в курсе самых важных событий.