От разговоров о повышении пенсий и благосостояния социально уязвимых категорий граждан на практике уровень жизни населения моментально не улучшится. Помимо обещаний необходимо их реальное обеспечение деньгами. Но тут из года в год большая проблема. Граждане получают отказ в надлежащих им по закону пенсиях и социальных выплатах, идут в суд, получают на руки решение о взыскании, но выполнить его не могут. Орган социальной защиты или орган пенсионного фонда разводят руками – в казне нет средств, или выполняют решение так, как вздумается, к примеру, начисляют положенную сумму, но не выплачивают ее. Минюст, исполнительная служба тоже не видят своей доли вины в таком положении вещей и утверждают, что у них «связаны руки».
У кого руки «не связаны» - кивают они, так это у законодателя. Но законодатели вовсе не спешат обеспечить гражданам эффективное выполнение решений. Свидетельством тому является появление законопроектов, подобных проекту 5310 главы «социального» Комитета Верховной Рады, «Слуги народа» Галины Третьяковой, которая предложила узаконить отсрочку выполнения решения админсуда, если в казне органа нет денег – мол, в стране кризис, а человек может и подождать (даже пройдя все круги судебного обжалования). Помимо законопроекта, Кабмин в марте 2021 года одобрил стратегию, которая предусматривает пересмотр социального законодательства с учетом финансовых возможностей государства. А это значит, что помощь от государства будет сокращена.
Позиция судей
Почему в Украине системно не выполняются решения судов по социальным делам, как работает судебный контроль – эти и другие вопросы судьи административных судов совместно с представителями Минюста, Минсоцполитики, депутатами и пр. обсудили на круглом столе, который состоялся 9 июля. Стоит отметить, что вероятно, впервые обсуждение публично прошло на таком уровне, где присутствуют практически все стороны и все ветви власти.
Мероприятие было приурочено, в том числе, ко дням административной юстиции, которая призвана защищать права и интересы граждан от произвола субъектов властных полномочий.
Одним из наиболее проблемных вопросов является выполнение решений судов в социальной сфере. Речь идет о пенсиях, льготах и пр., где государство пытается избежать взыскания из бюджета, даже если суд принял решение в пользу гражданина.
Судья Шестого апелляционного административного суда, д. ю. н., почетный президент Ассоциации социального развития через право Оксана Эпель во вступительном слове отметила, что админсуды продолжают выполнять свою главную функцию по защите прав человека от произвола государства. Однако судебный процесс по таким спорам должен завершаться исполнением судебного решения. А тут в Украине большие проблемы (что неоднократно констатировал Европейский суд по правам человека, Комитет министров Совета Европы и т. д.).
«Побороть эту проблему усилиями только лишь судебной ветви власти невозможно – ведь завершающим этапом правосудия является выполнение судебного решения», - отметила она.
В частности, она назвала в качестве проблемы то, что на подконтрольных территориях, куда переведены, в том числе, пенсионные органы Донецкой и Луганской области, эти органы существуют только «на бумаге». Соответственно, выполнить судебное решение жители этих областей не могут.
«Де-юре пенсионные органы существуют, а де-факто там нет ни одного сотрудника, который бы выполнил решение суда. И когда недавно мы установили судебный контроль, обязали управление все-таки выполнить судебное решение, то они, не имея, как они говорят, правовой базы, приняли «экспериментальное» решение, обязав другой орган выполнить такое решение.
Вероятно, Вам стоило бы подумать над законопроектом, где предусмотреть возможность выполнения другими органами, с учетом такой сложной ситуации с Донецкой и Луганской областями – там же и управление социальной защиты, и много других органов, которые отвечают за выполнение решений по социальным делам», - отметила Оксана Эпель, обращаясь к присутствующей на круглом столе Галине Третьяковой.
Также судья описала ситуацию с судебным контролем.
В частности, в рамках судебного контроля, когда суд налагает штраф на первое должностное лицо органа, игнорирующего решение суда, часто случается, что это первое лицо и не догадывается о существовании судебного решения и о том, что его необходимо выполнять. «То есть, правая рука (или голова) не знает, что происходит в отделе, который занимается выполнением судебных решений», - отметила судья.
В свою очередь, глава Рады судей Украины Богдан Монич заметил, что без Минсоцполитики органы пенсионного фонда не сделают и шага.
«Несколько лет назад Минсоцполитики фактически «дало добро», чтобы органы пенсионного фонда выполнили решение Конституционного Суда. Я думал, что мы к подобному не вернемся. Но, к сожалению, в определенных спорах эта ситуация ухудшилась. Органы пенсионного фонда добровольно не хотят выполнять решение суда. А выполнить решение КСУ выглядит вообще как фантастика для них.
Таким образом, органы пенсионного фонда заставляют граждан обращаться к суду, чтобы защитить свои права», - подчеркнул он.
В частности, Богдан Монич рассказал, как «выполняются» решения судов. «К примеру, орган Пенсионного фонда выполняет решение о пересчете пенсии. Один месяц выплачивает пенсию. А в следующем месяце, в противоречие решению суда, повторно принимается решение не выплачивать ее. То есть, мы заставляем человека с таким же иском, с такой же проблематикой идти в суд, идти по кругу. Это ненормально. Ведь на постоянное судебное обжалование тратятся огромные бюджетные средства», - отметил он.
«Возможно, мы могли бы прийти к единому знаменателю – что решение суда должно выполняться», - подчеркнул глава РСУ.
Судья Кассационного административного суда Верховного Суда Елена Губская подтвердила, что органы исполнительной власти пытаются придумать различные способы, чтобы избежать выполнения решения суда. К примеру, уже после судебного решения, предписывающего пересчитать человеку выплату по определенной формуле, органы делают свой собственный расчет, чем заставляют человека опять идти в суд. По ее словам, тут важную роль играет воля законодателя, который мог бы избавить граждан от необходимости «ходить по кругу».
Глава Кассационного административного суда Верховного Суда Михаил Смокович напомнил, что Кодекс административного судопроизводства был принят «с боем», поскольку Верховной Раде тогда пришлось преодолевать вето Президента Виктора Ющенко. Понятно, что власть не очень хотела иметь для себя такой «ограничитель» в лице админюстиции. Тогда судьям пришлось объяснять депутатам, почему необходимо принять КАСУ.
«Я думаю, что украинскому народу и людям, которые находятся на территории Украины, повезло, что был принят этот Кодекс, и административное судопроизводство заработало. Но, безусловно, есть очень много проблем. И особенно – в части исполнения решений административных судов в социальной сфере», - отметил Михаил Смокович.
«Как отмечает Европейский суд, выполнение решения является составляющей защиты прав и интересов человека. И если решение не выполнено, то такое судопроизводство является призрачным. Оно никому не нужно», - подчеркнул он.
По его словам, с 2005 года, когда была внедрена админюстиция в Украине, по сегодняшний день более 2,7 млн дел в административной юстиции касались споров по выполнению решений судов.
В прошлом году таких дел было более 141 тысячи. И в этом году – уже более 91 тысячи.
«То есть, это не споры между человеком и государством, а споры по поводу выполнения решений судов. Это к тому, почему данный круглый стол является таким актуальным», - добавил глава КАС ВС.
Судья Конституционного Суда Украины Виктор Городовенко отметил, что после принятия изменений в статью 129 Конституции Украины в 2016 году выполнение судебного решения стало не только составляющей права на справедливый суд, но и позитивной обязанностью государства. В частности, он напомнил решение КСУ по конституционной жалобе Веры Хлипальской, где сказано, что государство не только взяло на себя позитивную обязанность по выполнению решений суда путем создания системы выполнения, но и по обеспечению законодательной политики таким образом, чтобы это право было не иллюзорным, а реально выполнялось.
Как собирается решать проблему исполнительная служба
Замминистра юстиции Андрей Гайченко, отвечающий за органы выполнения решений, похвастался статистикой. Так, по его словам, Государственная исполнительная служба за первое полугодие 2021 год взыскала 593 млн грн исполнительного сбора по сравнению с 450 млн в прошлом году.
«Государственная исполнительная служба является самодостаточной. Она наполняет бюджет. У нас плюс 30% выполнения бюджета за год, несмотря на сложную ситуацию с карантином», - подчеркнул он (хотя не совсем понятно, как это относится к проблеме выполнения решений в социальных спорах – прим. ред.).
«Это хорошие новости, но у нас есть и боль. Боль – это зарплаты госисполнителей, но это к не участникам сегодняшнего круглого стола. И второй момент – это выполнение решений судов административной юрисдикции. Поскольку тут хорошие новости заканчиваются и начинаются сложности.
Суть в том, что наши руки на сегодня связаны законодательством.
Мы в разы могли бы увеличить эффективность работы государственных исполнителей, если бы не моратории и не особый порядок списания средств по особенным категориям взысканий (пенсионный фонд, социальные выплаты – мы не можем взыскать средства).
У нас десятки тысяч судебных решений о взыскании пенсий именем Украины, которые подлежат выполнению, которые прошли, в том числе и Верховный Суд, а иногда и Европейский суд по правам человека.
Но мы не можем просто взять и арестовать счет Пенсионного фонда и взыскать, как бы мы это сделали в случае взыскания зарплаты с коммерческой структуры.
Это наша беда. Есть и другая сторона медали.
Начинается проблема не с невозможности взыскания. Начинается проблема часто с некорректного формулирования исковых требований.
Мы массово видим проблему, что судебное решение выносится на основании заявленных исковых требований, которые с самого начала были невозможны для фактического выполнения.
Скажем, если суд обязывает рассмотреть определенный запрос или определенный вопрос после того, как человек два года судился. Государственный орган, который уже два года назад отказал, точно также, выполняя решение суда, рассматривает и выносит опять отказ. И дает билет человеку в суд еще на два года его жизни.
Но тут не вопрос к государственным органам, а к качеству юридической помощи, которую получают наши граждане.
Я вижу выход в том, чтобы наши законодатели – и тут я не позавидую Галине Третьяковой – нашли какую-то точку баланса.
Потому что все мы видим, что эти истории с долгами накопились за всю историю нашего государства. Это более триллиона гривен.
Но взять и отдать более триллиона сейчас по долгам государства – я не знаю, как это будет согласовываться с бюджетной политикой», - сказал заместитель министра юстиции.
В связи с этим он отметил, что нужно выполнять требования европейских партнеров о повышении эффективности выполнения судебных решений. В частности, рассматривать законопроекты 3609, 5660 и пр. «Тут речь идет не только о гражданах, которые лишены возможности выполнить решения судов. Есть еще и бизнес, который не всегда может рассчитывать на эффективное выполнение судов относительно объектов под мораторием», - добавил он.
«Решения судов должны выполняться. Иначе, какая цена всей той работы, которую выполняют судьи и государственные исполнители», - подытожил Гайченко.
Заместитель директора Департамента государственной исполнительной службы Минюста Александр Чорнобай отметил, что в органах исполнительной службы на протяжении 6 месяцев 2021 года находилось почти 37 тысяч исполнительных документов по соцвыплатам. И только 5 тысяч выполнено.
«Это не вина государственных исполнителей. Поскольку судебные решения – исполнительные документы, выполнить определенные действия по ним должны органы пенсионного фонда. И эти документы состоят из двух частей – обязать начислить и обязать выплатить. Органы ПФ, как правило, выполняют решение частично – начисляют, но не выплачивают, мотивируя тем, что отсутствует финансирование.
Какие меры у исполнителей согласно закону об исполнительном производстве? Это регулируется 63-75 статьями закона. Два штрафа и сообщение в правоохранительные органы. Исполнители все это делают, штрафуют, направляют сообщение в правоохранительные органы, мы все понимаем, что перспектив у этих сообщений нет. Поскольку есть объективная причина невыполнения судебных решений – это отсутствие финансирования.
С другой стороны, когда должники обжалуют постановления о наложении штрафа в суд, бывает, что судьи отменяют постановления о штрафах, а также и отменяют постановления об окончании исполнительного производства.
Понимая проблематику сужения возможностей влияния на должников, исполнитель остается один на один с проблемой, поскольку постановление об окончании исполнительного производства отменено, и это логично, поскольку не выполнено судебное решение; но и рычагов влияния у него больше нет.
Также есть проблема с изменением способа и порядка выполнения судебных решений. Исполнители согласно закону о гарантиях выполнения судебных решений (ст. 7) обязаны обратиться также в суд с заявлением об изменении. Они обращаются. При этом уплачивается судебный сбор. Но и тут результат нулевой, поскольку суды отказывают в установлении другого способа выполнения, ведь это выходит за рамки иска, по сути, меняется судебное решение.
Подытоживая. Суды загружены, исполнительная служба загружена, и вроде бы все при деле, но результат нулевой.
Единственный выход – или финансирование, или изменение законодательства, чтобы позволить государственной исполнительной службе взыскивать с должников, которые обслуживаются в Казначейской службе», - отметил Александр Чорнобай.
На это Андрей Гайченко возразил, что может для граждан и нулевой результат, но ГИС успешно наполняет бюджет.
В свою очередь, Оксана Эпель отметила, что в 2019 году, по данным ГСА, было зарегистрировано 3183 уголовных производства по статье 382 УК (невыполнение судебного решения), а осужден в том же году только 51 человек. То есть, правоохранительные органы работают, но «на выходе» это не действенно.
«Невыполнение судебных решений не только влияет на имидж судов и государственных органов, но и не привлекает инвесторов. Пока каждое судебное решение не будет выполняться, инвесторы в Украину не придут», - подытожила Оксана Эпель. Она добавила, что, поскольку на увеличение финансирования полагаться сложно, необходимо менять законодательство, в частности, расширить возможности для частных исполнителей.
Позиция Третяьковой
Галина Третьякова признала, что в Украине действительно есть проблема с массовым невыполнением решений судов, а также решений Конституционного Суда, которые касаются социальных выплат, и Европейского суда по правам человека.
По ее мнению, проблема в том, что политики дали гражданам определенные социальные гарантии, которые выполнить невозможно.
«После двух комитетских слушаний и исследований появилось распоряжение Кабинета Министров от 17.03.2021. Я благодарю Совет Европы, поскольку именно они готовили его. Это Национальная стратегия относительно решения этой проблемы. Я знаю, что г-н Малюська приобщался к ее созданию и команда Минюста.
Я знаю, что судьи не любят говорить о финансах, и Европейский суд по правам человека в своих решениях говорит о том, что решение суда должно быть выполнено, несмотря на финансовое состояние страны. И право на справедливый суд это право первичной генерации. Хотя социально-экономические права – это вторичные права. И они начинаются с права на труд и на защиту собственности, а потом уже идет право на пенсионное обеспечение.
Поэтому мы и просили Конституционный Суд Украины протолковать понятие «права на достойную жизнь».
Часто я от судейской ветви власти слышу, что мы социальное государство. Я бы сказала, что мы еще не является социальным государством, мы мечтаем стать социальным государством.
Так вот, я зачитаю первый пункт распоряжения Кабмина. Это пересмотр социально ориентированного законодательства с учетом возможностей бюджетного финансирования и создание эффективного контроля за соблюдением баланса между существующими социальными гарантиями и возможностями их финансирования.
И всем представителям судейской ветви власти хочу напомнить статью, о которой они почему-то не любят вспоминать. Это 95 статья Конституции, по которой социальные обязательства государства и его финансовые возможности должны быть сбалансированы (к сожалению, тут почему-то г-жа Третьякова умолчала о том, что финансовые возможности государства и желания по строительству дорог и президентских университетов тоже, вероятно, должны быть сбалансированы – прим. ред.).
Давайте мы просто будем смотреть на финансовые возможности», - заявила Третьякова.
Далее она начала рассказывать, что «эта власть» не виновата в существующих сегодня проблемах.
«ЕСВ должен был 22%. Это г-н Яценюк снизил почти вдвое единый социальный взнос. И поэтому у государства исчезли ресурсы на оплату пенсий. И государство начало снижать свои обязательства. У нас сегодня в трудовых пенсиях 20%-ное обеспечение», - отметила Третьякова.
«К слову судьи, которые имеют сегодня пенсионное обеспечение, в европейской практике не имеют пенсий, а пожизненное содержание. И Европейская хартия судей говорит, что судья должен иметь или содержание как работающий, или пожизненное содержание. Сегодня судьи имеют двойное обеспечение. Собственно, поэтому вы сегодня имеете позитивную дискриминацию по отношению к другим гражданам. Именно по судьям обеспечивается в первую очередь. При этом пенсионный возраст не изменен для судей», - продолжила глава социального Комитета.
«Европейская хартия говорит о том, что государство может отступать от социальных обязательств при изменении политико-экономической платформы.
Недаром мы Оранжевую революцию и Революцию достоинства называем революциями. Потому что мы от советских основ нашего государства перешли к рыночной экономике. Социальная политика рыночной экономики никогда в этом государстве не обсуждалась. Она базируется на совсем других принципах, чем те, на которых существовал социализм, прокоммунизм или Советский союз. Изменив политэкономическую платформу, мы не изменили собственно социальную политику. А это означает, как пишет г-н Бершеда из Института законодательства Верховной Рады, что мы только на 40% обеспечиваем своих граждан социальными выплатами. На 60% мы перераспределяем доход так, как он распределялся в социалистические времена. Социальные трансферты в социализме не выполняли функцию социальной защиты, когда человек попадает в сложные жизненные обстоятельства.
Все европейские конвенции говорят о том, что социальная политика должна строиться тогда, когда человек попал в сложные жизненные обстоятельства.
Мы их назвали только в январе 2020 года в законе о социальных услугах. «Сложные жизненные обстоятельства» в нашем законодательстве появились только в этом законе.
У нас нет социального кодекса, который бы декларировал принципы социальной политики. У нас нет понимания, что такое социальная защита и когда государство должно защищать человека. Так вот, согласно с европейскими принципами, которые у нас продекларированы в преамбуле Конституции, мы должны создать такую социальную политику, которая будет защищать людей в сложных жизненных обстоятельствах.
(Проще говоря, речь идет о том, что люди, которые в таких обстоятельствах, по мнению, конечно же, государства, не находятся, не должны иметь право на социальные выплаты и льготы. Об этом Третьякова уже неоднократно говорила – прим. ред.).
Но я сейчас назвала только причины, по которым не выполняются решения. Я считаю, что они должны выполняться. Поскольку, как только не выполняются решения судейской ветви власти, то этой ветви власти нет для государства. Это означает, что вас нивелировали. Государство нивелировало. Поэтому я понимаю, что вы должны бороться за свои права как власть», - сказала Третьякова. Почему именно судьи должны бороться, чтобы решения в отношении граждан выполнялись – осталось загадкой.
Далее Галина Третьякова подошла к тезису о том, что «социальные выплаты государство может и не гарантировать».
«Сейчас много кейсов, в том числе Польши, Грузии, Греции, когда социальные обязательства снижаются.
Ну, к примеру, Греция снизила на 20% социальное содержание своих людей. Польша снижает. Поскольку во время падения ВВП, прожиточного минимума, когда падают показатели, то в таком случае не может не падать социальное обеспечение. Поскольку оно базируется на налогах, которые уплачивает народ Украины», - сказала глава социального Комитета.
По ее словам, чтобы обеспечить соцвыплаты, нужно увеличить налоги. «А вы готовы платить больше налогов или ФОПы, которые ходят с флагами, готовы платить больше налогов?» - задалась вопросом Третьякова.
(Тут стоит отметить, что помимо повышения налогов государство также может предпринимать другие меры – к примеру, проводить аудит своих расходов, не тратить бюджетные средства туда, куда не следует в условиях, когда финансирование ограничено, к примеру, на съемки сериалов или покупку флагов, содержание армии чиновников, высокие зарплаты топ-менеджерам и пр.)
В ответ на замечание члена ВСП Олега Прудивуса, что судьи платят большие налоги со своего дохода, Третьякова заявила, что в Украине регрессное налогообложение, и чем больше человек зарабатывает, тем меньше он платит налогов.
Виктор Городовенко согласился с тем, что проблема с социальным обеспечением формировалась на протяжении существования нашего государства. «Единственное, что с точки зрения того, когда КСУ формирует свою позицию, он не говорит, что проблема возникла вследствие действий депутатов определенного созыва. Независимо от того, когда она возникла, ее необходимо решать.
Во-вторых, Вы сослались на 95 статью Конституцию. Если мы осуществляем конституционный контроль – то его осуществляем с точки зрения статьи 6, а именно того, кто и за что должен отвечать.
Ответ, почему возникла проблема, очень простой – популизм. Но от поиска ответа на вопрос, кто виноват, проблема не исчезнет», - отметил он.
Позиция Минсоцполитики
От министерства социальной политики присутствовали целых два заместителя министра.
Заместитель министра социальной политики Борис Лебедцов отметил, что на подобных круглых столах должно присутствовать Министерство финансовой политики, поскольку Минсоцполитики может выполнять решения судов только в рамках выделенных ему средств.
Заместитель министра соцполитики Виталий Музыченко отметил, что его ведомству вместе с Галиной Третьяковой «постоянно приходится бороться с популизмом». Поскольку «есть большое количество депутатов, которые хотят «осчастливить» людей уже сегодня».
«Когда мы проанализировали возможность выполнения государством тех обязательств, которые были приняты им еще в 1996 году, когда размер минимальной пенсии был 14 грн, то сегодня мы имеем абсолютно другие социально-экономические условия.
Тут Галина Третьякова задалась вопросом, являемся ли мы социальным государством или нет – это смотря с какой стороны смотреть.
Если смотреть на объем сводного бюджета нашего государства, который расходуется на социальную защиту – пенсионное обеспечение, фонды соцстрахования, безработицы и прочее – половина (!) и даже больше. То есть, по этому показателю абсолютный критерий социальности. Но вопрос – а какая эффективность использования этих средств.
Если говорить сегодня о том же финансовом состоянии Пенсионного фонда. Да, в 2015 году было принято невзвешенное решение об изменении почти вдвое ЕСВ без пересмотра расходной части. Была идея в том, что бизнес у нас одумается, начнет честно платить налоги, заработные платы и увеличится количество поступлений. Но в итоге мы увидели, что бизнес просто стал богаче. А трудовой ресурс – те средства, которые получал, те и получает. И будем откровенны – 40% в конверте. Это закладывает невозможность по сути выполнения соответствующих обязательств.
Богдан Монич заявил, что Минсоцполитики может своим волевым решением разрешить или запретить Пенсионному фонду выполнять судебные решения. Мы ни в одном письме никогда Пенсионному фонду не давали «добро» на то, чтобы не выполнять судебные решения. Мы стоим на позиции, что любое решение, которое вступило в законную силу, должно быть выполнено.
Но тут возвращаясь к тому, что сказал Александр Чорнобай с точки зрения практики реализации и постановляющей части, с которой приходят люди, это, как правило, «пересчитать и выплатить». С вопросом «пересчитать» – вообще нет проблем. А что касается выплаты – могу привести в пример выплату ветеранам войны до 5 мая. Адвокатский корпус взял на себя обязанность защищать права людей, это все делается по шаблонам. Как только было принято в феврале решение КСУ, мы как главный распорядитель, должны были обеспечить выполнение решения. Но 8 млрд грн мы не получили для обеспечения выполнения. Поэтому мы пошли по практике внедрения отдельной бюджетной программы, по которой будет формироваться реестр таких решений. Но при этих суммах в миллиарды мы понимаем «перспективы» выполнения.
Поэтому решение мы видим только в изменении подходов к системе социальной защиты, которая должна быть ориентирована не на «размазывание» ресурса между всеми (и за счет этого мы имеем судебные решения граждан, которые не довольны какой-то частью). А она должна быть направлена на выход семей из сложных жизненных обстоятельств.
Что касается системы социального страхования, мы говорим, что выполнить обязательства невозможно без дополнительного ресурса. Он может быть реализован – или как прямая дотация к госбюджета, и 195 млрд грн направляется в ПФ, чтобы мы могли выполнить обязательства, или второй путь – это повышение налогов. Третьего не дано.
И проблема не в том, что мы не хотим выполнять решения судов. На сегодня мы находимся в таких условиях, когда мы должны балансировать. А законодательство должно быть прописано так, чтобы его можно было реализовать», - заявил заместитель министра.
Подписывайтесь на наш Telegram-канал и на Twitter, чтобы быть в курсе самых важных событий.
