Велика Палата Верховного Суду розглянула справу №826/15154/17 за позовом екс-заступника гендиректора «Лукойл Україна» до Національної поліції України в особі Департаменту міжнародного поліцейського співробітництва, Національного антикорупційного бюро за касаційною скаргою НАБУ, і 2 лютого 2022 року задовольнила касаційну скаргу Бюро.
Позивач, Олексій Біленький (екс-заступник гендиректора «Лукойл Україна», кримінальне провадження стосовно якого за інформацією РГК НАБУ, стосується зловживань під час закупівель «Укрзалізниці»), вважав свої права порушеними внаслідок дій відповідачів, зокрема, щодо повідомлення його у міжнародний розшук з метою арешту та екстрадиції до України, внесення до обліків Генерального секретаріату Інтерполу клопотання про публікацію циркулярного повідомлення щодо міжнародного розшуку позивача з метою його арешту та екстрадиції до України, а також внаслідок протиправної бездіяльності відповідача щодо ненаправлення повідомлення до Генерального секретаріату Інтерполу про скасування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою стосовно позивача.
Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін судом апеляційної інстанції, позов задоволено частково. Не погодившись із судовими рішеннями в частині, Національне антикорупційне бюро України подало касаційну скаргу.
Касаційний адміністративний суд ВС передав цю справу на розгляд Великої Палати, посилаючись на необхідність вирішення виключної правової проблеми, яка полягає у відсутності однакового підходу щодо визначення юрисдикції спорів стосовно оскарження дій НАБУ з надання запиту до Департаменту міжнародного поліцейського співробітництва, дій Департаменту із внесення до обліків Генерального секретаріату Інтерполу клопотання про публікацію циркулярного повідомлення щодо міжнародного розшуку, бездіяльності посадових осіб НАБУ щодо неповідомлення повної та об`єктивної інформації до Департаменту.
У цій справі Велика Палата Верховного Суду, в порядку вирішення виключної правової проблеми, має визначити:
- характер спірних правовідносин у справі № 826/15154/17;
- юрисдикцію спору у цій справі.
Суди попередніх інстанцій установили, що детективами НАБУ здійснювалося досудове розслідування кримінального провадження № 52016000000000001 від 11 січня 2016 року.
У рамках зазначеного кримінального провадження 30 листопада 2016 року щодо Біленького складено повідомлення про підозру. Також детективом Головного підрозділу детективів НАБУ винесено постанову від 30 листопада 2016 року про оголошення підозрюваного у розшук.
3 липня 2017 року до компетентних органів Республіки Болгарія детективами НАБУ направлено запит про міжнародно-правову допомогу з дорученням щодо вручення повідомлення про підозру у кримінальному провадженні.
Листом від 5 липня 2017 року Департамент Інтерполу та Європолу Національної поліції України проінформував детективів НАБУ, що відомості про фактичне місцезнаходження не надходили.
21 вересня 2017 року представник позивача звернувся з адвокатським запитом до Департаменту з проханням у межах визначених повноважень звернутися до Генерального секретаріату Інтерполу з повідомленням про скасування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, встановленого рішенням слідчого судді Солом`янського районного суду від 7 квітня 2017 року, та відмову у задоволенні клопотання детектива про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою і видалити з інформаційної системи «Інтерпол» інформацію відносно особи .
На зазначений запит представником позивача отримано відповідь, за змістом якої Департамент повідомив, що відповідно до законодавства України та нормативних актів Міжнародної організації кримінальної поліції - Інтерпол (МОКП-Інтерпол) до повноважень Національних центральних бюро Інтерполу не належить звернення до Генерального секретаріату Інтерполу та коригування обліків МОКП-Інтерпол у зв`язку зі скаргами фізичних осіб або їх уповноважених представників з метою внесення змін або видалення певної інформації, яка обробляється в інформаційній системі МОКП-Інтерпол за ініціативою Національних бюро Інтерполу в інших країнах.
Разом з тим, Департамент у згаданій відповіді зазначив, що станом на 26 вересня 2017 року доручення правоохоронних органів України щодо внесення клопотання про видалення з обліків Генерального секретаріату Інтерполу відомостей про міжнародний розшук зазначеної у запиті представника позивача особи на адресу підрозділу Депаратаменту не надходили.
Ухвалою Солом`янського районного суду міста Києва від 29 вересня 2017 року у справі №760/17095/17 (№ 1-кс/760/12553/17) відмовлено у задоволенні клопотання детектива Другого відділу детективів Третього підрозділу детективів Головного управління підрозділу детективів НАБУ про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою відносно особи.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
Суд першої інстанції дійшов висновку, що дії детектива НАБУ з направлення запиту до Департаменту міжнародного поліцейського співробітництва та дії останнього із внесення до обліків Генерального секретаріату Інтерполу відповідного клопотання були вчинені в межах та у спосіб, передбачені законодавством за наявності достатніх підстав для опублікування повідомлення про міжнародний розшук позивача.
Суд апеляційної інстанції погодився із зазначеним висновком.
Суд першої інстанції взяв до уваги, що Департамент, як зазначено у його відзивах на позовну заяву, 29 червня 2017 року повідомляв Генеральний секретаріат Інтерполу та Комісію з контролю файлів Інтерполу про факт скасування ухвали суду про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, що додатково підтверджується пунктом 22 рішення Комісії з контролю файлів Інтерполу Ref.CCF/R 498.17, ухваленим на 102-й сесії 27 жовтня 2017 року.
Також судом першої інстанції враховано, що Департамент листом від 14 липня 2017 року інформував ініціатора розшуку - НАБУ, про наявність адвокатського запиту позивача з вимогою повідомити Генеральний секретаріат Інтерполу про скасування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою відносно позивача та видалити інформацію стосовно нього з банків даних МОКП-Інтерпол. Також, у згаданому листі Департамент запитував у НАБУ як ініціатора розшуку про доцільність або відсутність підстав міжнародного розшуку позивача. Проте інформації щодо наявності підстав скасування (припинення) розшуку позивача отримано не було.
Водночас суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності посадових осіб НАБУ у неповідомленні повної та об`єктивної інформації до Департаменту стосовно відсутності рішень відносно особи, що могли б дозволити його екстрадицію згідно з національним законодавством, а саме рішення про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, станом на момент виникнення спірних правовідносин.
Суд першої інстанції взяв до уваги, що дія ухвали Солом`янського районного суду міста Києва № 760/4734/17 (№ 1-кс/760/8139/17) від 02 червня 2017 року становила шість місяців із дати її постановлення, а матеріали справи не містять доказів прийняття у відношенні позивача інших рішень про застосування запобіжного заходу на той час та відповідних інформаційних повідомлень НАБУ до Департаменту.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що Департамент не отримував від НАБУ відповідного доручення, на підставі якого Департамент, в межах своєї компетенції, невідкладно забезпечив би координацію взаємодії правоохоронних та інших органів державної влади України з компетентними органами іноземних держав у відношенні позивача з питань, що належать до сфери діяльності Інтерполу та Європолу.
За висновком суду першої інстанції, відновлення порушених прав позивача можливе шляхом часткового задоволення позову. Водночас, з метою повного захисту прав позивача суд визнав доцільним вийти за межі позовних вимог та зобов`язати НАБУ вчинити дії щодо повідомлення Департаменту про те, що стосовно особи станом на час виникнення спірних відносин були відсутні рішення, що могли б дозволити його екстрадицію згідно з національним законодавством, а саме рішення про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою відповідно до статей 82, 84 (2), 87 (b) Правил Інтерполу з обробки даних.
Суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованими зазначені висновки суду першої інстанції.
Окрім цього, суд апеляційної інстанції відхилив посилання скаржника на порушення судом першої інстанції предметної підсудності, мотивувавши тим, що спір щодо виконання відповідачем управлінських функцій належить до юрисдикції адміністративних судів, що узгоджується з позицією Київського апеляційного адміністративного суду, викладеною в постанові від 07 лютого 2018 року у справі № 826/17999/17.
За позицією суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції правильно розглянув справу за правилами адміністративного судочинства.
Порушення судами правил предметної юрисдикції НАБУ в касаційній скарзі обґрунтовує тим, що спірні правовідносини стосуються дій детективів НАБУ під час здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні. Водночас оскарження дій / рішень детектива НАБУ здійснюється у порядку, визначеному КПК України, і в силу законодавчих норм не може бути предметом оскарження в адміністративному суді.
Скаржник наголошує, що в цій справі предметом оскарження є процесуальні дії детектива НАБУ, порядок вчинення яких регламентовано кримінальним процесуальним законодавством (зокрема, КПК України та Інструкцією про порядок використання правоохоронними органами можливостей Національного центрального бюро Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів, затвердженою наказом МВС України, Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Держкомкордону України, Державної митної служби України, Державної податкової адміністрації України від 09 січня 1997 року № 3/1/2/5/2/2 (далі - Інструкція)).
Позиція Великої Палати Верховного Суду
ВП ВС виклала наступну позицію:
«Відповідно абзацу першого частини першої статті 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1698-VII) НАБУ є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.
Відтак не виникає сумнівів, що НАБУ є суб`єктом владних повноважень.
Однак для правильного встановлення змісту спірних правовідносин необхідно з`ясувати, чи НАБУ в цих відносинах наділене та здійснює публічно-владні управлінські функції.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.
Згідно з абзацом другим частини першої статті 1 Закону № 1698-VII завданням НАБУ є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.
Пунктом 2 частини першої статті 16 Закону № 1698-VII встановлено, що НАБУ здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності, а також проводить досудове розслідування інших кримінальних правопорушень у випадках, визначених законом.
Як слідує з матеріалів справи, 01 лютого 2017 року за запитом керівника Третього підрозділу детективів Головного підрозділу детективів НАБУ до обліків Генерального секретаріату Інтерполу внесено клопотання про публікацію червоного повідомлення щодо міжнародного розшуку, з метою арешту та подальшої екстрадиції до України для притягнення до кримінальної відповідальності
Станом на час виникнення спірних правовідносин міжнародний розшук каналами Інтерполу регулювався Інструкцією.
Згідно з пунктом 1.1 Інструкції вона визначає порядок використання правоохоронними органами України можливостей Національного центрального бюро Інтерполу в Україні (надалі - НЦБ) для співробітництва з Генеральним секретаріатом Інтерполу та правоохоронними органами зарубіжних держав під час здійснення діяльності, пов`язаної із попередженням, розкриттям та розслідуванням злочинів, які мають транснаціональний характер або виходять за межі України.
Підрозділом, на який безпосередньо покладається організація виконання функцій Міністерства внутрішніх справ України як Національного центрального бюро Інтерполу, є робочий апарат Укрбюро Інтерполу. НЦБ забезпечує співробітництво правоохоронних органів України та зарубіжних країн як у цілому, так і в окремих напрямках боротьби із злочинністю.
Системне тлумачення правових норм дає підстави для висновку, що дії щодо скерування запиту про внесення до обліків Генерального секретаріату Інтерполу клопотання про публікацію червоного повідомлення щодо міжнародного розшуку особи з метою арешту та подальшої екстрадиції до України для притягнення до кримінальної відповідальності, а також подальша інформаційна взаємодія відповідного правоохоронного органу, що звернувся з таким запитом (у спірних правовідносинах НАБУ), із НЦБ не є публічно-владними управлінськими функціями. Зазначені відносини пов`язані із завданнями кримінального провадження.
Отже, НАБУ у спорі у справі № 826/15154/17 не здійснює публічно-владні управлінські функції, що свідчить про відсутність обов`язкової ознаки адміністративної справи згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України.
Спір у цій справі виник, зокрема, у зв`язку з протиправними, на переконання позивача, діями та бездіяльністю НАБУ, вчиненими або не вчиненими останнім у межах кримінального провадження, відтак перевірка правомірності таких діянь з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду.
Окрім цього, проаналізувавши правові норми, що регулюють міжнародний розшук особи з метою арешту та подальшої екстрадиції до України для притягнення до кримінальної відповідальності, Велика Палата Верховного Суду доходить висновку про непоширення юрисдикції адміністративних судів на оскаржувані в цій справі дії та бездіяльність Департаменту міжнародного поліцейського співробітництва.
З`ясування судом адміністративної юрисдикції законності проведення слідчих дій у кримінальному провадженні може призвести до передчасного вирішення питань, які підлягають розв`язанню судом під час розгляду кримінальної справи по суті. Така ситуація може негативно позначитись на перебігу і результатах кримінального провадження з точки зору виконання його основних завдань.
Установлення правомірності / протиправності процесуальної дії в порядку адміністративного судочинства означатиме констатацію юридичного факту, який безпосередньо впливає на оцінку доказів, за межами встановленої кримінальним процесуальним законом процедури з порушенням закріпленої у статті 22 КПК України засади змагальності. Адже наведена засада вимагає надання іншим учасникам процесу можливості під час судового розгляду кримінального провадження взяти участь у дослідженні доказів, висловити свої позиції й аргументи щодо їх оцінки, які були б сприйняті судом і одержали відповідь при прийнятті рішення із цих питань (подібні за змістом висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 520/1820/19).
Велика Палата Верховного Суду враховує, що за змістом відносини у справі № 826/15154/17 не є владно-управлінськими, а оскаржувані дії та бездіяльність НАБУ та Департаменту випливають з відносин в рамках розслідування кримінального провадження, а тому доходить висновку, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, натомість питання, які ставить перед судом позивач, можуть розглядатися за правилами КПК України.
Вирішення питань щодо застосування статті 303 КПК України, а також визначення належного порядку оскарження дій та бездіяльності, що стали предметом розгляду у справі № 826/15154/17, знаходиться поза межами повноважень адміністративного суду.
Отже, доводи НАБУ щодо неналежності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів знайшли своє підтвердження під час її розгляду в суді касаційної інстанції.
З огляду на зазначене, а також враховуючи, що суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі», - сказано у постанові ВП ВС.
Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Youtube Право ТВ, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
