Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»
Прокуратура Украины – единая централизованная система органов государственной власти. Формирование правовой системы и определенных функций прокуратуры на территории современной Украины началось с глубокой древности. На этапе развития обычного права, также на уровне обычая, формировалась надзорная функция, которая в основном основывалась на обращениях, заявлениях и жалобах граждан.
Сегодня при рассмотрении обращений граждан работники прокуратуры руководствуются Конституцией, законами «О прокуратуре», «Об обращениях граждан», Указом Президента №109/2008 от 07.02.2008 «О первоочередных мерах по обеспечению реализации и гарантирования конституционного права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления» и инструкцией о порядке рассмотрения и разрешения обращений и личного приема в органах прокуратуры, утвержденной приказом Генерального прокурора Украины №9гн от 21.06.2011.
Согласно ч. 1 ст. 12 Закона Украины «О прокуратуре», прокурор рассматривает заявления и жалобы о нарушении прав граждан и юридических лиц, кроме жалоб, рассмотрение которых отнесено к компетенции суда. Как показывает практика, именно этой нормой злоупотребляют сотрудники прокуратуры, рассматривая жалобы украинцев – ссылаясь на указанную статью, они оставляют их без рассмотрения, предлагая заявителю обращаться за помощью в суд на основании ст. 3 ГПК Украины и ст. 16 ГК Украины. Согласно этим нормам, любой гражданин имеет право обратиться в суд для защиты своих прав и интересов.
Общественность – лучший орган по борьбе с коррупцией
Изменять такую порочную практику можно путем внесения изменений в некоторые нормативные акты. В частности, члены Консультативного совета при Генеральной прокуратуре Украины предлагают внести Генпрокурору предложение о необходимости внесения изменений и дополнений в приказ Генерального прокурора Украины №9гн от 21.06.2011. Рассмотрение обращений граждан должно стать приоритетной функцией прокуратуры, поскольку лучшим органом по борьбе с коррупцией или противозаконными схемами является именно общественность. Граждане быстрее реагируют, например, на незаконное строительство или нарушение экологических норм, поскольку такие противозаконные действия касаются их непосредственно, и лучше не допустить нарушения закона, чем потом бороться с его последствиями. Именно поэтому необходимо сделать процедуру обращений граждан максимально упрощенной и доступной.
Персонал органов прокуратуры сегодня подвергается резкой критике в т. ч. и за то, что схема прохождения обращений граждан оставляет желать лучшего. Ведь частенько гражданин вынужден дважды обращаться в районную прокуратуру по одному и тому же вопросу. При этом он не может обратиться в вышестоящую инстанцию, пока не получит ответ за подписью прокурора района. Вы удивитесь, но даже если человек проигнорирует это правило и направит свою жалобу в вышестоящую прокуратуру, дело с места не сдвинется, поскольку оттуда ее спустят вниз, пока не будет ответа за подписью районного прокурора. Такую же процедуру обращение проходит и в остальных структурных подразделениях прокуратуры.
Разумеется, ни о каком быстром реагировании на нарушения правопорядка при таком подходе речь не идет. На это обратил внимание Консультативный совет при Генеральной прокуратуре Украины и внес предложение о необходимости внесения в инструкцию «О порядке рассмотрения и разрешения обращений и личного приема в органах прокуратуры Украины» изменений и дополнений, которые позволили бы поменять существующую практику. Кроме того, предлагаемые изменения будут стимулировать прокуроров быть более инициативными.
В случае поступления обращения гражданина, даже без предварительного рассмотрения соответствующими органами, прокурор имеет полное право (а согласно ст. 4 Закона «О прокуратуре», это его прямая служебная обязанность) провести проверку фактов нарушения действующего законодательства по собственной инициативе, на что ограничение о предварительном рассмотрении никак не распространяется. Однако прокуроры частенько не пользуются этим правом (либо пользуются избирательно) и, соответственно, не исполняют свои обязанности.
В случае, если изложенные гражданином сведения о нарушении действующего законодательства прокурора не беспокоят и не вызывают у него инициативы, стать на защиту законности и правопорядка путем проведения проверки таких фактов предлагается вышестоящему прокурору. Сами же эти факты следует толковать как небрежное отношение к интересам службы с последующим привлечением к дисциплинарной ответственности. Кроме того, «при наличии одновременно права гражданина и прокурора на обжалование незаконного решения, действия или бездействия следователя или прокурора такое право прокурора предлагается считать его приоритетным долгом, оно должно быть реализовано в первую очередь и безотлагательно, независимо от реализации гражданином своего права на обжалование», – именно такими положениями предлагается дополнить п. 3.13-1. обсуждаемой инструкции.
«Венецианский» проект
Нельзя не принимать во внимание, что в очереди на рассмотрение ВР лежит новый законопроект №3541 «О прокуратуре», как известно, одобренный европейскими экспертами. И главное его новшество в том, что он не предусматривает среди функций прокуратуры так называемую надзорную функцию. В рамках этого законопроекта вообще не предусмотрена такая процедура, как прием граждан по личным вопросам. Соответственно, в случае принятия этого законопроекта потеряют свою актуальность не только предлагаемые изменения, но и сама инструкция «О порядке рассмотрения и разрешения обращений и личного приема в органах прокуратуры Украины».
«Если будет принят законопроект №3541 в том виде, в котором он сегодня предложен, произойдет моментальный развал государства. Обратите внимание, те депутаты, которые выступают за отмену надзорных функций и много об этом говорят, потом сами же направляют депутатские обращения в Генеральную прокуратуру по тому или иному вопросу, просят проконтролировать, проверить, так как больше обратиться некуда. Нет иного контролирующего органа», – отметил глава Консультативного совета при Генеральной прокуратуре Владимир Бойко.
Побороть сложившуюся практику может общественность, если она активнее будет реагировать на незаконные действия прокуроров, а также законодатели, если они будут принимать такие законы, при которых прокуратура станет работать прозрачно и эффективно.
КОММЕНТАРИЙ ЭКСКЛЮЗИВ
Святослав Пограничный, глава Первой правовой медиагруппы, член Консультативного совета при Генеральной прокуратуре
– Согласно законодательству, прокурор рассматривает заявления и жалобы о нарушении прав граждан и юрлиц, кроме жалоб, рассмотрение которых отнесено к компетенции суда. Нередко сотрудники прокуратуры злоупотребляют этим «исключением» из нормы, отсылая граждан в суд.
Впрочем, даже когда обращение попадает к прокурору, схема его прохождения непростая. Жалобщик не может обратиться в вышестоящую инстанцию, пока не получит ответ за подписью прокурора района. Если же гражданин направит жалобу в вышестоящую прокуратуру, оттуда ее спустят вниз, пока не будет ответа за подписью районного прокурора. Такую же процедуру обращение проходит в остальных структурных подразделениях прокуратуры.
Очевидно, процедуру обращений граждан необходимо сделать максимально доступной, ведь инициатором вопросов о борьбе с конкретными коррупционными случаями зачастую является именно общественность.
Владимир Бойко, глава Консультативного совета при Генеральной прокуратуре
– У прокуратуры должна быть постоянная связь с общественностью. Без рассмотрения и законного решения обращений граждан исполнять свои функции прокуратура не может, поскольку иного источника информации о нарушениях законности нет. Однако сегодня, как показывает практика, чтобы подать жалобу Генеральному прокурору, гражданин должен пройти многоступенчатую «лестницу», и на каждой ступеньке столкнуться с прокурорами, которые ненадлежащим образом выполняют свои обязанности. Мы предлагаем эти «ступеньки» сократить. Если же будет принят новый закон «О прокуратуре» и отменена надзорная функция, это будет катастрофа. В Украине нет иного контролирующего органа. Когда сторонники таких изменений ссылаются на европейский опыт, говоря, что прокуратура в других странах не имеет надзорной функции, они забывают, что там есть иные контролирующие органы.
