Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»
Как известно, Верховный Суд Украины на данный момент активно отстаивает идею ликвидации специализированных судов и введения института специализированных судей. В подтверждение этого ВСУ распространил документ под названием «Построение судебной системы в Украине на принципах территориальности, инстанционности и внутренней специализации судей». Основные идеи этого проекта – трехзвенная судебная система и полная ликвидация специализированных судов. При этом в каждом из судов, которые останутся, будут работать судьи всех специализаций. Смогут ли обеспечить надлежащее рассмотрение споров судьи, осуществляя правосудие не в специализированных судах, и чем может обернуться такая реформа, узнавала «Судебно-юридическая газета».
Аргументы & контраргументы
Одним из аргументов Верховного Суда является то, что административные и хозяйственные споры составляют небольшой процент в общем объеме дел. Нагрузка на судей специализированных судов также не такая большая, как на судей общих судов. Но с этими аргументами категорически не соглашаются большинство судей.
Если взять, к примеру, хозяйственную юрисдикцию, можно утверждать, что в целом хозяйственные дела сложнее, чем гражданские. Они требуют от судьи специальной подготовки, в частности понимания специфики бизнеса. Судьи хозяйственных судов рассматривают сложные корпоративные споры, дела об интеллектуальной собственности, банкротстве и т. д., которые нередко затягиваются на многие годы. А если речь идет о привлечении иностранных инвестиций и экономическом развитии страны, предложение ВСУ становится тем более непонятным. Как отмечает судья Высшего хозяйственного суда Украины, секретарь Пленума ВХСУ Лариса Рогач, «если у нас стоит вопрос развития экономики, привлечения и защиты инвестиций, то, конечно же, должен быть поставлен вопрос о том, что должны существовать суды, деятельность которых будет направлена на достижение этой цели. С моей точки зрения, не существует каких-то причин, которые говорили бы о необходимости изменять судебную систему, в т. ч. путем отмены специализации».
Что касается нагрузки, то по статистике в апелляционной инстанции среднемесячная нагрузка на судей судов административной юрисдикции в прошлом году была примерно вдвое выше, чем на судей судов общей юрисдикции, а в 2013 г. эта разница была еще более существенной. Соотношение суммарной нагрузки за 2013–2014 г. на одного судью Высшего административного и Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел просматривается также в пользу ВАСУ, хотя и незначительно.
При этом ВСУ утверждает, что социальные права граждан защищают в основном местные общие суды, а не административные. Статистика споров по реализации социальной политики государства и политики в сфере занятости показывает, что в 2012 г. такие дела на стадии первой инстанции действительно были сосредоточены преимущественно в общих судах, но в 2013 г. ситуация изменилась в пользу окружных админсудов. В прошлом году предпочтение было снова за общими судами, но с незначительной разницей.
Верховный Суд утверждает также, что модель административной юстиции не оправдала себя. Но судьи административных судов с этим категорически не соглашаются и даже настаивают на необходимости отделения административной юстиции от остальных юрисдикций. «Согласно выводу Венецианской комиссии, административная юстиция является важным достоянием, она должна и вынуждена существовать отдельно от других юрисдикций. Согласно выписке из решения Европейского суда по правам человека в деле «Кресс против Франции», сам факт создания и деятельности административных судов является свидетельством демократичности государства», – отмечает по данному поводу судья Высшего административного суда Украины Наталья Блаживская.
С ней солидарен и судья Окружного административного суда Киева Богдан Санин. «Существование в судебной системе отдельной административной юстиции является одним из тех действенных механизмов, который служит предохранителем от падения власти в пропасть антидемократического устройства. Государство с сильными общественными институтами и четким пониманием ценностей не только самостоятельно инициирует создание административной юстиции, но отстаивает ее эффективное функционирование. В европейских странах, где уже существует административная юстиция, даже не возникает дискуссий о целесообразности ее функционирования, поскольку это уже стало геном их общественной жизни. Административная юстиция в демократическом правовом государстве – механизм защиты прав и интересов каждого гражданина от нарушений органов государственной власти и их должностных лиц», – подчеркнул судья.
Европейская практика
По поводу существования специализированных судов Венецианская комиссия и Директорат по правам человека Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы в совместном заключении от 23.03.2015 отмечают: «Хозяйственные суды, которые должны быть отменены согласно проекту Закона «О судоустройстве и статусе судей», который ранее направлялся в ВК Министерством юстиции Украины, сохраняются как суды специализированной формы. Это вопрос политического выбора органов власти, которым виднее, какая система лучше всего подходит к обстоятельствам страны. Однако комиссия и директорат повторяют свои предыдущие рассуждения, приведенные в п. 21 заключения CDL-AD (2011) 033, что было бы проще разделить суды общей юрисдикции на 4 группы: гражданские, хозяйственные, уголовные и административные. В любом случае реформирование системы судоустройства можно рассмотреть при реализации будущих конституционных изменений».
Получается, что Комиссия и Директорат не против существования специализированных судов. Более того, представляется, что они считают возможным даже разделение общих судов всех звеньев на отдельные уголовные и гражданские.
Со своей стороны, Верховный Суд Украины ссылается на заключение Консультативного совета европейских судей №15 от 13.11.2012 и акцентирует внимание на том, что Совет признает существование несколько разных судебных иерархий (например, обычных и административных судов) во многих европейских системах, но считает, что «такие отдельные иерархии могут осложнить администрирование и доступ к правосудию».
Кроме того, Верховный Суд отмечает, что если он выполняет кассационную функцию, то «в законе это можно скрыть под разными формулировками, но суть остается той же – так называемая двойная, повторная кассация, что с точки зрения Европейского суда по правам человека является недопустимым». Эксперты же утверждают: если бы двойная кассация была, по мнению ЕСПЧ, недопустимой, он обязал бы Украину пересмотреть все дела, которые были рассмотрены ВСУ как судом второй кассационной инстанции, в которых заявители обратились в Страсбург, однако такая практика неизвестна. Другими словами, трактовать европейскую практику по данному вопросу можно с разных сторон. При этом сторонники той и иной позиции будут активно отстаивать свою правоту и приводить аргументы в свою сторону.
В процессе такого анализа напрашивается вопрос: зачем это вообще делать? Зачем вносить столь глубокие изменения в судебную систему, если она и так неплохо работает? Да, есть некоторые проблемные вопросы, которые необходимо менять или усовершенствовать. Но судьям и судебной системе в свете всего происходящего и так очень тяжело. Все уже давно устали от бесконечного процесса реформирования. Наверное, при озвучивании такого рода идей важно руководствоваться принципом: «Главное – не навредить».
КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ
Наталья Блаживская, судья Высшего административного суда Украины
– В соответствии с выводом Венецианской комиссии, административная юстиция является важным достоянием и должна и вынуждена существовать отдельно от других юрисдикций. Согласно выписке из решения Европейского суда по правам человека в деле «Кресс против Франции», сам факт создания и деятельности административных судов является свидетельством демократичности государства. По моему мнению, отход от норм решения ЕСПЧ, которое является источником права при рассмотрении судебных споров, является недопустимым. Считаю, что без существования административной юстиции демократическое государство невозможно.
Лариса Рогач, секретарь Пленума ВХСУ
– Хочется задать вопрос: зачем? С какой целью и чего хотят достичь отменой специализации судов? Если речь идет о том, что это происходит в рамках судебной реформы, то я всегда говорила и подчеркиваю: судебная реформа должна касаться вопроса, какое место судебной системы относительно других органов государственной власти, в частности исполнительной и законодательной. Это и должно называться реформой судебной системы. А если мы говорим о каких-то структурных изменениях внутри самой судебной системы, их главной целью должно быть – не навредить и не разрушить тот механизм, который довольно неплохо действует на сегодняшний день, в подтверждение чему есть официальные цифры.
На данный момент вопрос о том, сколько судов должно функционировать в нашем государстве, является тем дискреционным понятием, которое отнесено к полномочиям самой власти. Думаю, могут существовать не три специализированных суда, а даже больше в зависимости от того, каким именно видам судопроизводства государство будет отдавать приоритет. Если у нас стоит вопрос развития экономики, привлечения и защиты инвестиций, то, конечно же, должен быть поставлен вопрос о том, что должны существовать суды, деятельность которых будет направлена на достижение этой цели. С моей точки зрения, не существует каких-то причин, которые бы говорили о необходимости изменять судебную систему, в т. ч. путем отмены специализации.
А предложение, что будут работать специализированые судьи по определенным специализациям, по моему мнению – неверный путь. Ведь сразу возникает вопрос, кто и каким образом будет определять специализацию, и не будет ли это путем к некоторым злоупотреблениям?
Александр Пасенюк, судья Конституционного Суда Украины, экс-председатель ВАСУ
– Позиция Я. Романюка как председателя Верховного Суда Украины, по моему мнению – это несколько шагов назад в ходе судебной реформы. Специализация именно судов, а не судей – это одно из основных направлений нашей судебной реформы. Кроме того, это норма, которая закреплена в Конституции, а также это стандарт во всей Европе. Специализация административных судов, по моему мнению, является основным достижением судебно-правовой реформы в Украине. Ведь эта реформа, по сути, длится уже около 20 лет, и именно создание административных судов было самым большим прорывом в этом процессе. И сейчас делать шаги назад, т. е. возвращаться к трехзвенной судебной системе советского образца, по моему мнению, нецелесообразно.
Мне кажется, это просто борьба за власть в судебной ветви власти. Наверное, они хотят иметь не только процессуальное давление, но и административное влияние на принятие решений в специализированных судах. Это не международная практика, не практика разных судебных систем в европейских странах. Большинство стран в Европе имеют отдельную административную юстицию (это где-то 18 стран), а остальные – на первой и второй инстанции, а затем все замыкается на Верховном суде, но тоже в виде административных палат.
Юрий Цвиркун, судья Высшего административного суда Украины
– Если мы будем учитывать, как действуют судебные системы в других странах, в частности Европы, то во многих странах система административных судов является специализированной и обособленной. Если мы перенимаем европейские стандарты, мне кажется, на данном этапе надо очень взвешенно к этому подходить. Что касается внесения изменений в Конституцию, то Венецианская комиссия утвердила вывод, что система административных судов в Украине должна остаться автономной. В связи с этим считаю, что решение о полной ликвидации специализации судов не должно быть поспешным, а также разделяю мнение о том, чтобы система административных судов функционировала автономно.
Богдан Санин, судья Окружного административного суда Киева
– Административная юстиция в Украине на распутье. Знаем ли мы, что каждый человек свободен, имеет свободы и права? Если так, то нужны ли в демократическом государстве институты, которые защищают права и интересы человека от произвола государственных органов? Мы географически находимся в Европе и ежедневно слышим декларативные заявления политиков об их большом желании перенять европейские ценности, а взамен сталкиваемся с многочисленными препятствиями эффективному функционированию механизма защиты прав и интересов граждан. Создается устойчивое впечатление, что политики тотально не уважают сознание народа. В результате непродуманных попыток перенять только форму ценностей, без их наполнения и четкого механизма их отстаивания человеком в Украине было создан псевдо-культ европейских ценностей.
На данный момент обсуждают идею ликвидации специализации судов. По моему убеждению, этого делать категорически нельзя. Существование в судебной системе отдельной административной юстиции является одним из тех действенных механизмов, которые служат предохранителем от падения власти в пропасть антидемократического устройства. Государство с сильными общественными институтами и четким пониманием ценностей не только самостоятельно инициирует создание административной юстиции, но отстаивает ее эффективное функционирование. В европейских странах, где уже существует административная юстиция, даже не возникает дискуссий о целесообразности ее функционирования, поскольку это уже стало геном их общественной жизни. В демократическом правовом государстве административная юстиция – это механизм защиты прав и интересов каждого гражданина от нарушений органов государственной власти и их должностных лиц.
У нас же дискуссии о существовании отдельной административной юстиции идут с самого момента ее становления в Украине. Проанализировав статистику появления публичных заявлений об отсутствии необходимости функционирования админюстиции в Украине, можно сделать некоторые выводы. Подобные высказывания возникают сразу после того, как суд в очередной раз указывает государственным мужам на их стратегические ошибки и становится на защиту человека. В условиях реформирования судебной системы ряд политиков считают, что решение вопроса прекращения функционирования отдельной административной юстиции является первоочередным. Хотя, по моему убеждению, при реформировании судебной системы центром должен быть человек, его права и интересы, незыблемость всех возможных инструментов, которые позволяют суду установить истину в том или ином деле. Увлекшись самим процессом реформирования, уже никто не обращает внимания на вывод Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианская комиссия) №803/2015 от 26.10.2015 (CDL-AD (2015) 027), в котором указывается на необходимость сохранения автономии административных судов. В моем понимании административная юстиция – это уникальная находка для государственных учреждений, ведь через ее призму можно проанализировать все острые проблемы, с которыми человек сам не справляется и вынужден обращаться в суд. Государственные деятели и реформаторы имеют возможность увидеть пробелы в своей деятельности и оперативно их устранить.
На сегодня мы находимся в состоянии реформирования практически всех государственных институтов. Однако в погоне за популистскими идеями была потеряна сама суть таких преобразований. Реформа – это не абстрактное явление, которое по легенде сделает всех счастливыми, а конкретные действия, направленные на решение существующих проблем и предупреждение возникновения новых. Их перечень достаточно широк – от упрощения механизма доступа человека к качественным услугам от государства до устранения препятствий, которые мешают человеку свободно распоряжаться своими правами. А кто в государстве взял на себя обязанность аккумулировать подобную информацию? По моему убеждению, ответ на этот вопрос очевиден: административная юстиция. Именно синергия административной юстиции и государственных институтов, их тесная коммуникация и взаимодействие позволят наладить жизнь каждого украинца.
Из совместного заключения Венецианской комиссии и Директората по правам человека Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы от 23 марта 2015 г.:
«Хозяйственные суды, которые должны быть отменены согласно проекту Закона «О судоустройстве и статусе судей», который ранее направлялся в ВК Министерством юстиции Украины, сохраняются как суды специализированной формы. Это вопрос политического выбора органов власти, которым виднее, какая система лучше всего подходит к обстоятельствам страны. Однако Комиссия и Директорат повторяют свои предыдущие рассуждения, приведенные в п. 21 заключения CDL-AD (2011) 033, что было бы проще разделить суды общей юрисдикции на 4 группы: гражданские, хозяйственные, уголовные и административные. В любом случае реформирование системы судоустройства можно рассмотреть при реализации будущих конституционных изменений».
