Анастасія Новікова,
«Судово-юридична газета»
У грудні 2017 р. набув чинності новий Кодекс адміністративного судочинства України. На сьогоднішній день ключовим питанням залишається визначення обсягу та меж повноважень виконавчих органів у різних адміністративних спорах, невиконання конкретних доручень та інших судових наказів проти адміністративних органів. «Судово-юридична газета» поспілкувалася з експертами проекту ЄС «Право-Justice» з моніторингу імплементації нових процесуальних правил суддею Вищого адміністративного суду Польщі Бартошем Войцеховскі та президентом Асоціації європейських адміністративних суддів Едіт Целлер. Вони поділилися європейським досвідом вирішення проблемних питань щодо адміністративного судочинства та розповіли, які саме пріоритетні завдання наразі мають ставитись у цій сфері.
— У питаннях адміністративного судочинства в Україні завжди виникають чималі дискусії. Зокрема, наразі адміністративні суди в Україні не мають ефективних механізмів змусити виконавчі органи здійснити певні дії чи прийняти нормативний акт на заміну скасованому судом.
Едіт Целлер: — Належне виконання судових рішень є обов’язковою передумовою існування верховенства права. Без цього поняття «право» взагалі не може існувати у країні! Якщо рішення не виконується, це порушення ст. 6 Європейської конвенції з прав людини, яка передбачає фундаментальне право громадян на справедливий суд.
Виконання судових рішень в судочинстві саме адміністративному є актуальним питанням для багатьох країн як у Європі, так і у всьому світі. Звичайно, наразі воно перебуває в різному стані у різних країнах. Наприклад, у деяких країнах це взагалі не є як такою проблемою, а в деяких проблема постає, проте немає універсальної відповіді, як саме її вирішити. Але можна сказати одне: рішення, що виносяться, мають бути такими, щоб їх було дійсно можливо виконати.
— Яким чином можна забезпечити виконання рішень суб’єктами владних повноважень?
Бартош Войцеховскі: — Якщо взяти європейський досвід, то, наприклад, у Польщі до законодавства у сфері адміністративного судочинства було внесено ряд змін, що мають забезпечити дотримання учасниками процесу правил адміністративного судочинства. Зокрема, відповідно до нового положення Закону про адміністративне судочинство (я маю на увазі ст. 145-а), в окремих випадках за виключних обставин суд має право виносити рішення по суті справи, чим може зобов’язати певний орган виконавчої влади виконати дії чи прийняти нормативні акти в обмежений проміжок часу, обов’язково зазначивши спосіб, у який повинна бути вчинена вказана дія.
— Ключовим питанням залишається визначення меж повноважень виконавчих органів у різних адміністративних спорах, а саме: у якій мірі виконавчі органи повинні бути вільні від судового контролю для ефективної роботи, і в якій мірі суди повинні забезпечити перевірку на обґрунтованість при здійсненні цього розсуду? Чи повинна мати виконавча влада певну незалежність від судового перегляду і в якій мірі?
Е. Целлер: — Наскільки мені відомо з досвіду європейських країн, універсальної моделі просто не існує. У кожній країні обсяг судового контролю різний.
Якщо брати випадки, коли судова влада може втручатися в процеси влади виконавчої, то вони обмежені з точку зору ефективного судового захисту. Але ж якщо особа має можливість звернутися за переглядом рішення органу виконавчої влади в 1% випадків із 100, а в інших — ні, це свідчить лише про те, що у країні немає ефективної системи судового захисту. При цьому доступ до перегляду рішень органів виконавчої влади має забезпечувати, перш за все, дотримання основних прав і свобод громадян.
З іншого боку, не можна забувати про розподіл основних гілок влади. Судова влада є та має залишатися незалежною від виконавчої. З огляду на ці умови у кожній європейській країні функціонує своя найбільш доцільна та ефективна модель. Але водночас обсяг повноважень органів виконавчої влади, що не підлягають судовому розгляду, є досить обмеженим, адже на першому місці завжди має залишатися захист основних прав і свобод громадян. А ось вже інтенсивність судового контролю в різних країнах є полем для дискусії.
Б. Войцеховскі: — Якщо звернутись до відомого та близького мені досвіду, то зараз у Польщі триває дискусія стосовно не стільки питання, чи мають суди взагалі перебирати на себе законотворчу функцію, скільки того, чи повинні певні повноваження передаватися судовій владі.
Наразі мова йде про те, що в деяких випадках суди можуть виносити рішення, що певним чином впливають на законодавчий процес. Це включає, зокрема, але не тільки, тлумачення законодавства, а також тлумачення значення певних слів та словосполучень у законодавстві, того, що насправді означають певні норми та положення, які прописані у тексті законів.
— Маючи вже певний погляд на українське судочинство, чи могли б Ви виділити основні, на Вашу думку, проблемні питання?
Е. Целлер: — Можу сказати, що суддівська незалежність — цікаве питання у кожній країні. Це важлива складова всієї системи судочинства, і непросто осягнути тонку межу між вчиненням тиску на судову владу та забезпеченням її підзвітності та відповідальності.
Щодо України, є певні слабкі моменти, про які слід говорити та виносити на обговорення, але основним моментом, звичайно, є дотримання незалежності судової влади з одночасним забезпеченням її підзвітності. Адже це є чи не основною передумовою захисту прав та свобод громадян та забезпечення права на ефективний судовий захист.
Стосовно європейського досвіду, то це питання є також нагальним та вагомим у багатьох європейських країнах. Як суддя та президент Європейської асоціації адміністративних суддів хочу сказати, що дуже важливо постійно піднімати та обговорювати ці питання в професійному середовищі, системно робити зіставний аналіз законодавства та практики забезпечення незалежності та відповідальності судової влади.
Б. Войцеховскі: — Погоджуся з думкою Едіт: питання складне, та в будь-якому випадку ми маємо повністю концентруватися на ефективності роботи суддів.
Проте також хочу зауважити ще один цікавий аспект, який, безсумнівно, актуальний і для українського судочинства. Це питання професійної етики суддів. Воно є важливим у кожній країні. По-перше, момент взаємовідносин суддів з адвокатами та юристами. На всіх покладається моральний обов’язок застосовувати законодавство ефективно та правильно. Друге питання стосується захисту традиційних цінностей для судової влади, зокрема в аспекті професійної етики та деонтології.
— В Законі «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» вказано, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права. Втім, судді не завжди ризикують виносити рішення, не чекаючи відповідного рішення ВС.
Е. Целлер: — Насправді, якщо говорити про досвід європейських країн, ми керуємося як європейським законодавством, так і внутрішніми документами, Конституцією, а також, звичайно, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Але при цьому слід пам’ятати, що в самій Конвенції немає жодного слова про те, що вона є пріоритетною по відношенню до національного законодавства, або ж про те, що існують певні обов’язкові умови та приписи, як саме ця Конвенція має застосовуватися. І в цьому полягає відмінність Конвенції від європейського законодавства, тому що європейське законодавство є, по-перше, уніфікованим, а по-друге, в ньому чітко проговорено, що воно має силу над національними законами.
Б. Войцеховскі: — Наразі ситуація така, що судова практика Європейського суду з прав людини носить системний характер, і ті рішення, що виносяться Європейським судом, використовуються як системні аргументи при прийнятті рішень у справах, що розглядаються національними судами.
— Чи можуть судді прямо застосовувати практику ЄСПЛ, на Вашу думку?
Е. Целлер: — Якщо взяти для прикладу Австрію, то там Європейська конвенція є частиною Конституції. Тому якщо я як європейський, австрійський суддя розглядаю якусь справу, для якої певна стаття Конвенції є релевантною і є відповідна практика Європейського суду з прав людини, я, звісно, не можу не зважати на подібну практику. Якщо я знаю, що є певне рішення Європейського суду з прав людини, яке якимось чином пов’язане з тією справою, яку я наразі розглядаю, і мова йде про порушення основних прав людини, я можу звернутися до Конституційного суду Австрії за роз’ясненням, як саме застосувати таку практику. Це я кажу с позиції судді.
Якщо ж ми візьмемо досвід Швеції, де Конвенція за своїм рівнем впливу дорівнює будь-якому іншому національному законодавчому акту, то суддя може надати пріоритет Конвенції тільки в тому випадку, якщо розуміє, що національний законодавчий акт порушує положення Конвенції. Насправді все залежить від країни, судової системи та того, які механізми передбачені у застосуванні практики європейського судочинства. Повторюся, єдиної схеми бути просто не може.
