Володимир Кравчук,
суддя Верховного Суду,
спікер Судової палати для розгляду
справ щодо захисту соціальних прав
Касаційного адміністративного суду
17 грудня 2018 року Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав ухвалила постанову у справі №509/4156/15-а за позовом громадянина до селищної ради про визнання незаконним рішення ради про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) (надалі — дозвіл).
Повний текст судового рішення тут.
Формальною підставою для передачі справи на розгляд палати стало бажання колегії суддів відійти від висновку іншої колегії цієї самої палати, наведеного у постанові від 14.03.2018 у справі №804/3703/16.
У справі постало одночасно декілька правових питань:
- можливість оскарження відмови у наданні дозволу до суду;
- правові наслідки спливу місячного строку розгляду заяви особи;
- правова форма рішення органу, що вирішує питання про надання дозволу.
Щодо можливості оскарження відмови до суду
Попередня позиція. У постанові від 14.03.2018 Верховний Суд (колегія у складі суддів Кравчука В.М., Анцупової Т.О., Стародуба О.П.) висловив думку, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно.
Звертаючись до суду з позовом зобов'язати Головне управління Держгеокадастру надати дозвіл, позивач намагався усунути перешкоду у реалізації його прав, якої у дійсності немає. Натомість, відповідно до ч. 10 ст. 118 ЗК, рішенням, яке може порушити права особи і яке може бути оскаржене до суду, може вважатися рішення про відмову органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду.
Іншими словами, дозвіл не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, відмова відповідного органу у наданні дозволу, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.
За логікою такого підходу, не отримавши протягом місяця рішення про надання дозволу (тобто у разі ненадання жодної відповіді або відмови), особа має право самостійно замовити проект землеустрою у землевпорядній організації. Алгоритм дій заявника у разі відмови у наданні дозволу такий самий, як і у разі бездіяльності.
Метою такого підходу було перенесення судового контролю правомірності рішень (дій, бездіяльності) органів, що надають земельну ділянку, з «дозвільної» стадії та стадію надання. На думку колегії суддів, такий підхід повністю відповідає положенню ч. 10 ст. 118 ЗК, в якій прямо передбачено, що до суду оскаржується рішення про відмову відповідного органу у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду. І водночас не передбачено можливості оскарження до суду рішення про відмову у наданні дозволу або бездіяльність у вирішенні цього питання. Випадково?
Такий підхід мав практичну мету: позбавити заявника необхідності проходити зайве «судове коло», намагаючись довести органу, що він має «право на дозвіл». Адже не секрет, що саме на цій стадії мають місце систематичні порушення: немотивовані або безпідставні відмови, «приховані» відмови у вигляді листів про усунення недоліків тощо. Люди витрачають роки, щоб в судовому порядку довести їх протиправність. За цей час правовий стан ділянки може змінитися, її може бути надано іншій особі. Ефективність такого судового захисту видається сумнівною.
Натомість, спір мав би розгортатися навколо «права на землю», права на конкретну земельну ділянку, щодо якої виготовлено проект. Якщо б заявник під час розробки проекту отримав інформацію від землевпорядної організації про перешкоди в отриманні ділянки у власність, він би це врахував і, можливо, відмовився від свого наміру. Ці ж обмеження могли б бути виявлені на етапі погодження проекту та землевпорядної експертизи. Однак на цей час вже була б конкретна земельна ділянка, об’єкт, щодо якого можливий спір про надання її у власність.
Однак на практиці такий підхід не спростив захист прав громадян у земельній процедурі. Виявилось, що землевпорядні організації часто відмовляються укладати договори на розробку проекту без дозволу, вважаючи таку роботу безперспективною. Запропонований Судом підхід не зробив захист прав більш ефективним, тому постало питання про розвиток тлумачення ст. 118 ЗК.
Новий підхід. У постанові від 17.12.2018 Верховний Суд (у складі палати із захисту соціальних прав) звернув увагу, що відмова органу у наданні дозволу фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження (п. 42).
У випадку звернення зацікавленої особи з позовом адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС (п. 45).
Правові наслідки спливу місячного строку розгляду заяви
ВС розтлумачив положення абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України. Зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання у відповідному органі. Цей місячний строк є присічним. Відсутність реалізації права замовити проект землеустрою у цей строк призводить до припинення цього права. Таке тлумачення сприяє правовій визначеності у земельних правовідносинах.
Водночас, використання особою права замовити проект землеустрою без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов'язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення. Відтак, якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.
Орган повинен розглянути клопотання про надання дозволу протягом одного місяця. Цей строк є строком виконання органом своїх повноважень. Його недотримання є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього.
Водночас, недотримання строку виконання обов'язку не означає припинення повноважень органу і втрату ним правоможності на ухвалення будь-яких рішень. Тому, пропуск органом місячного строку сам по собі не свідчить про протиправність ухваленого ним рішення (п. 59).
Особа має право (а не обов’язок) замовити розробку проекту землеустрою без надання дозволу. Проте це не позбавляє її права на отримання від органу рішення про надання дозволу (чи про відмову у цьому) і після спливу місячного строку, а також права на судовий захист (аналогічна правова позиція викладена в постанові ВС від 10.07.2018 у справі № 806/3095/17) (п. 61).
Правова природа листів про усунення недоліків
Досить часто у відповідь на клопотання про надання дозволу органи відповідають листами, в яких пропонують усунути недоліки. На практиці поставало питання щодо правової природи таких листів і чи є вони відмовою у наданні дозволу.
ВС звернув увагу, що у разі надання документів з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК та не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
Оскільки рішення про надання або про відмову у наданні дозволу оформляється рішенням ради або наказом керівника управління Держгеокадастру, листи свідчать про бездіяльність відповідних органів. Способом захисту від такої бездіяльності є укладення договору на розробку проекту без дозволу або звернення до суду з позовом про спонукання органу розглянути клопотання та прийняти рішення.
З метою підвищення ефективності судового захисту одночасно із задоволенням позову доцільно встановлювати строк та судовий контроль за виконанням судового рішення.
Невідповідність клопотання формальним вимогам – самостійна підстава відмови
Земельне законодавство не передбачає, як має діяти орган, у разі надання йому документів з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту. У земельних правовідносинах не діє схожий до адміністративного судочинства інститут залишення заяви без руху чи її повернення.
Враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення ч. 6 ст. 118 ЗК, недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо така ділянка не вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу. При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, орган повинен навести усі підстави відмови (п. 71-72).
Адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб'єктом владних повноважень для доведення правомірності («виправдання») свого рішення (п. 75).
Земельні правовідносини і надалі залишаються у фокусі уваги Верховного Суду.
