Питання правового регулювання умов ведення фермерського господарства має важливе практичне значення для розвитку та підвищення ефективності товарного сільськогосподарського виробництва в Україні, підтримки конкуренції між сільськогосподарськими товаровиробниками, недопущення монополізації ринку землі, адже за даними Державної служби статистики України, станом на 01 листопада 2015 року кількість діючих фермерських господарств становила 38850 одиниць, а площа сільськогосподарських угідь у їхньому користуванні – 4391,9 тис. га або 22% від загального землекористування сільськогосподарськими підприємствами.
Враховуючи значну площу таких сільськогосподарських угідь, а також те, що об’єктами орендного користування фермерськими господарствами є, як правило, земельні ділянки державної та комунальної власності, цілком зрозумілою є прискіплива увага органів прокуратури до законності рішень органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про надання їх громадянам для ведення фермерського господарства, а також оцінки укладених на підставі таких рішень договорів оренди землі на предмет їх відповідності чинному законодавству.
Однак українське законодавство, яке регулює відносини, пов’язані зі створенням, діяльністю та припиненням діяльності фермерських господарств, відоме своєю недосконалістю, неякісністю та нечіткістю, що призводить до виникнення судових спорів між прокуратурою та громадянами, яким земельні ділянки надавались для ведення фермерського господарства, в результаті яких такі громадяни та створені ними фермерські господарства можуть втратити права на орендовану землю.
Одним з найпоширеніших видів справ у цій категорії є цивільні та адміністративні справи за позовами прокурорів, які подаються в інтересах держави до територіальних органів Держземагентства, реєстраційної служби, громадян-фермерів про визнання незаконними та скасування наказів, визнання недійсними договорів оренди, скасування їх державної реєстрації та повернення земельних ділянок.
Аналіз судової практики загальних та адміністративних судів дозволяє дійти висновку про її неоднаковість та суперечливість, причиною чого послужило як недосконале та неякісне українське законодавство, так і відсутність правових висновків Верховного Суду України з цього питання, необхідність яких назріла давно.
Тому прийняття постанови від 3 лютого 2016 року по справі №6-2902цс15 Судових палат у цивільних та адміністративних справах Верховного Суду України є давно очікуваною та вкрай необхідною спробою усунути очевидні суперечливості у судовій практиці та визначити напрямок її подальшого розвитку.
Зокрема, в постанові від 3 лютого 2016 року по справі №6-2902цс15 вирішена колізія між Земельним кодексом України та Законом України «Про фермерське господарство» (в редакції на день виникнення спірних правовідносин), і зроблено висновок про те, що відносини, пов’язані зі створенням, діяльністю та припиненням діяльності фермерських господарств, регулюються, крім ЗК України, Законом України від 19 червня 2003 року № 973-IV «Про фермерське господарство» та іншими нормативно-правовими актами України (стаття 2) Закону України від 19 червня 2003 року № 973-IV «Про фермерське господарство». У таких правовідносинах Закон № 973-IV є спеціальним нормативно-правовим актом, а ЗК України – загальним.
Верховний Суд України дійшов висновку, що при вирішенні позовних вимог про законність рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства застосуванню підлягають правила надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства, згідно із статтею 7 Закону № 973-IV як спеціального по відношенню до статті 123 ЗК України.
Таким чином, за змістом статей 1, 7, 8 Закону № 973-IV заява громадянина про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства повинна містити комплекс передбачених частиною першою статті 7 Закону № 973-IV умов і обставин. У свою чергу, розглядаючи заяву громадянина по суті, орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування (а в разі переданого на розгляд суду спору – суд) повинен дати оцінку обставинам і умовам, зазначеним у заяві, перевірити доводи заявника, наведені на обґрунтування розміру земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів.
Разом із тим, викладені в постанові від 3 лютого 2016 року по справі №6-2902цс15 правові висновки Верховного Суду України не поставили остаточну крапку у гострій дискусії з інших конкретних правових питань, які підлягають врахуванню при вирішенні подібних спорів.
По-перше, поза увагою Верховного Суду України залишилось питання про непідвідомчість загальним судам позову прокурора в інтересах держави до відповідача (органу виконавчої влади або місцевого самоврядування) про визнання недійсним рішення, яким фізичній особі надано земельна ділянка для ведення фермерського господарства.
Відповідно до статті 16 ЦПК України не допускається об'єднання в одне провадження вимог, які підлягають розгляду за правилами різних видів судочинства, якщо інше не встановлено законом.
Згідно із частиною другою статті 118 ЦПК України позивач має право об'єднати в одній позовній заяві кілька вимог, пов'язаних між собою.
Відповідно до роз'яснень, викладених в абзаці 1 пункту 4 постанови Пленуму Верховного Суду України від 12 червня 2009 року № 2 «Про застосування норм цивільного процесуального законодавства при розгляді справ у суді першої інстанції» (далі - постанова Пленуму Верховного Суду України № 2), вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд повинен виходити з того, що згідно зі статтею 124 Конституції України юрисдикція загальних судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, а за частинами першою і другою статті 15 ЦПК України у порядку цивільного судочинства суди розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ за Кодексом адміністративного судочинства України (стаття 17) або Господарським процесуальним кодексом України (статті 1, 12) віднесено до компетенції адміністративних чи господарських судів. Законом може бути передбачено розгляд інших справ за правилами цивільного судочинства.
Абзацом 3 пункту 15 постанови Пленуму Верховного Суду України № 2 роз'яснено, що вимоги позивача до кількох відповідачів можуть бути об'єднані в одне провадження, якщо ці вимоги однорідні, зокрема такі, які нерозривно пов'язані між собою, або від вирішення однієї з них залежить вирішення інших. Таке об'єднання не допускається, якщо відсутня спільність предмета позову. Не допускається об'єднання в одне провадження вимог, які підлягають розгляду за правилами різних видів судочинства, якщо інше не встановлено законом.
Оскільки не допускається об'єднання в одне провадження вимог, які підлягають розгляду за правилами різних видів судочинства, якщо інше не встановлено законом, суд відкриває провадження у справі в частині вимог, які належать до цивільної юрисдикції, і відмовляє у відкритті провадження у справі щодо вимог, коли їх розгляд провадиться за правилами іншого судочинства.
Такі правові висновки викладені в постанові від 30 вересня 2015 року Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України по справі №6-1323цс15.
Однак Судові палати з цивільних і адміністративних справ Верховного Суду Україниу постанові від 3 лютого 2016 року оминули увагою, що позовні вимоги прокурора (аналогічні тим, які розглянуті по справі №6-2902цс15) підлягають розгляду за правилами господарського судочинства (статті 12, 29 ГПК України), так як відповідний орган виконавчої влади та місцевого самоврядування є юридичною особою, а прокурор набуває статусу позивача у господарському процесі у разі подання ним до господарського суду позовної заяви в інтересах держави, в якій зазначено про відсутність органу, уповноваженого здіснювати функції держави у спірніх правовідносинах, або про відсутність у такого органу повноважень щодо звернення до господарського суду (ст.29 ГПК України).
В цьому аспекті було б цікаво з’ясувати позицію власне Судової палати з господарських справ Верховного Суду України, адже саме господарський суд має вирішувати подібні спори.
Також Верховний Суд України оминув увагою, що правовідносини, які виникають у зв’язку з прийняттям органами державної реєстрації рішень про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно, є не приватно-правовими, а публічно-правовими відносинами за участюоргану державної реєстрації як суб’єкта владних повноважень у зв’язку з здійсненням ним владних управлінських функцій, а тому згідно з вимогами КАС України позовні вимоги прокурора про скасування таких рішень підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства адміністративним судом, а не загальним судом.
Оскільки не допускається об'єднання в одне провадження вимог, які підлягають розгляду за правилами різних видів судочинства, якщо інше не встановлено законом, суд повинен був відмовити у відкритті провадження у справі щодо цих вимог, так як їх розгляд провадиться за правилами іншого судочинства (відповідно, господарського та адміністративного, в залежності від предмету спору та учасників спірних правовідносин, про що зазначено вище).
Від цієї ситуації слід відрізняти інший випадок, коли фермер вже створив фермерське господарство, державна реєстрація якого як юридичної особи відбулась в ЄДР, однак після цього цей же фермер звертається до органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування з заявою для надання йому додатково іншої земельної ділянки для ведення фермерського господарства без проведення земельних торгів.
Фермерське господарство після державної реєстрації має право на отримання додаткової земельної ділянки (ділянок), але як юридична особа, а не як громадянин із метою створення фермерського господарства.
Оскільки на момент прийняття наказів та укладення договорів оренди земельних ділянок фермеромстворене ним до цього фермерське господарство вже набуло статусу юридичної особи та мало у своїй власності земельну ділянку, то отримання у подальшому земельних ділянок фермером в оренду, яке відбулося без проведення земельних торгів, суперечить вимогам статті 124 ЗК України.
Така правова позиція наведена в постанові Верховного Суду України від 04.11.2014 року у справі № 3-157гс14.
Оскільки через відсутність належних правових підстав у цих правовідносинах не відбувається заміна фермера як орендаря на існуюче фермерське господарство (адже фермерському господарству земельна ділянка не надавалась рішенням органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування, і воно створене раніше укладення договору), то у такій категорії справ розгляд спору має здійснюватися загальним судом за правилами ЦПК України, так як одним з відповідачів у спорі про визнання недійсним договору оренди землі має бути фізична особа – фермер як сторона оспорюваного договору.
По-друге, стосовно позовної вимоги прокурора про повернення спірних земельних ділянок в разі визнання недійсними договорів оренди землі між органом виконавчої влади як орендодавцем та фізичною особою-фермером як орендарем, то її слід вирішувати в залежності від того, у кого на момент вирішення спору знаходиться спірна земельна ділянка.
В цьому аспекті варто згадати про висновок Верховного Суду України про те, що виходячи зі змісту норм ст. ст. 9, 11, 14, 16, 17, 18 Закону України “Про селянське (фермерське) господарство” та зі змісту норм ст. ст. 1, 5, 7, 8, 12 Закону України “Про фермерське господарство”, який діяв на час виникнення спірних відносин, після одержання державного акта на право приватної власності чи користування землею або укладення договору тимчасового користування землею, у тому числі на умовах оренди, фермерське господарство з дати державної реєстрації набуває статусу юридичної особи, та з цього часу обов'язки власника чи землекористувача земельної ділянки здійснює фермерське господарство, а не громадянин, якому вона надавалась.
Такі правові висновки викладені в постановах Верховного Суду України у справі №6-20100св09, справі №6-20859св07, справі №6-13576св07, справі №6-14879св07, справі №6-20275св07.
З дня державної реєстрації фермерського господарства як юридичної особи відбулась заміна орендаря у відносинах, щодо яких виник спір, а саме фізична особа - фермер вибув з спірних правовідносин оренди земельних ділянок, натомість його місце у спірних договірних правовідносинах в силу наведених вище вимог статей 1, 5, 7, 8, 12 Закону України “Про фермерське господарство” зайняло створене ним фермерське господарство як орендар по оспорюваним договорам оренди землі.
Така заміна у спірних матеріальних правовідносинах виникла незалежно від незалучення судом до участі у справі фермерського господарства як правонаступника фізичної особи – фермера (тобто, незалежно від процесуального правонаступництва).
У разі пред'явлення позову до неналежного відповідача суд за клопотанням позивача, не припиняючи розгляду справи, замінює первісного відповідача належним відповідачем, якщо позов пред'явлено не до тієї особи, яка має відповідати за позовом, або залучає до участі у справі іншу особу як співвідповідача (ст. 33 ЦПК).
Якщо позивач не заявляє клопотання про заміну неналежного відповідача, суд повинен відмовляти у задоволенні позову.
Така правова позиція викладена також в листі Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 16.05.2013 р. N 24-753/0/4-13.
Відповідно до частини 1 статті 11 ЦПК України (диспозитивність цивільного судочинства), суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі.
Відповідно до частини 2 статті 11 ЦПК України, особа, яка бере участь у справі, розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд. Таке право мають також особи (за винятком тих осіб, які не мають цивільної процесуальної дієздатності), в інтересах яких заявлено вимоги.
Так як прокурор на власний розсуд розпорядився своїми процесуальними правами, та не заявив клопотання про заміну неналежного відповідача - фермера на належного – фермерське господарство, яке є орендарем по спірним договорам оренди землі, то зі змісту норм статей 1, 5, 7, 8, 12 Закону України “Про фермерське господарство” та постанов Верховного Суду України у справі №6-20100св09, справі №6-20859св07, справі №6-13576св07, справі №6-14879св07, справі №6-20275св07 такі позовні вимоги подані прокурором до неналежного відповідача.
Враховуючи структуру правових зав’язків, рішення суду про зобов’язання фізичної особи – фермера повернути земельну ділянку апріорі не може бути виконано, так як спірні земельні ділянки не знаходяться такої фізичної особи, а перебувають у фермерського господарства, в зв’язку з чим відсутні правові підстави длязадоволення цієї позовної вимоги і у її задоволенні слід відмовити.
По-третє, досить дискусійним та неоднозначним є акцентування в постанові Верховного Суду України від 03 лютого 2016 року у справі № 6-2902цс15 на повноваженнях відповідного уповноваженого органу, які передбачені ст.7 Закону України «Про фермерське господарство», та які є дискреційними.
Зокрема, відповідно до правових висновківВерховного Суду України, розглядаючи заяву громадянина по суті, орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування (а в разі переданого на розгляд суду спору суд) повинен дати оцінку обставинам і умовам, зазначеним у заяві, перевірити доводи заявника, наведені на обґрунтування розміру земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів. За наслідками зазначеної перевірки орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування повинен пересвідчитися в дійсності волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого виду виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих для ведення фермерського господарства. У протилежному випадку відсутність належної перевірки, формальний підхід до вирішення заяви громадянина створює передумови для невиправданого, штучного використання процедури створення фермерського господарства як спрощеного, пільгового порядку одержання іншими приватними суб’єктами в користування земель державної чи комунальної власності поза передбаченою законом обов’язковою процедурою – без проведення земельних торгів.
Поняття дискреційних повноважень (дискреції) розкрито у судовій практиці, наприклад у постанові Вищого адміністративного суду України від 16 червня 2015 року по справі К/800/6863/15, та широко застосовується у справах за участю суб’єктів владних повноважень.
Зокрема, як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року (надалі -також «Рекомендація R (80)2»), під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. ( Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів.)
Отже, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Принцип розподілу влади заперечує надання суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію суду і виходить за межі завдання цивільного судочинства.
Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування приймають відповідні оспорювані розпорядження та накази в межах наданих їм повноважень, які визначені відповідно статтею 7 Закону України «Про фермерське господарство» та статтею 123 Земельного кодексу України.
Всупереч конституційного принципу розподілу влади, Верховний Суд України постановою від 03 лютого 2016 року створив передумови для втручання у дискрецію (вільний розсуд) суб'єктів владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями, не надавши судам нижчестоящих інстанцій необхідний орієнтир про те, що завдання судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Закон України «Про фермерське господарство» (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) містив вичерпний перелік кваліфікуючих вимог до фермера та до його заяви, яка подається до відповідної райдержадміністрації.
Встановлення державними органами будь-яких не передбачених цим чи іншим Законом додаткових кваліфікуючих вимог до фермера або його заяви для отримання ним землі для ведення фермерського господарства, наприклад, наявність у власності сільськогосподарської техніки, зазначення про її наявність у заяві, наявність контрагентів тощо, є дискримінацією за ознакою майнового стану.
Будь-яка дискримінація заборонена, а тому такий дискримінаційний підхід судів попередніх інстанцій суперечить нормам матеріального права та явно порушує вимоги статті 14 Європейської конвенції з прав людини і основоположних свобод, відповідно до якої користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
Застосування такого дискримінаційного підходу всупереч статті 14 Конвенції може свідчити про упередженість судового розгляду, який не буде справедливим, а тому не переслідує законну мету.
По-четверте, нажаль, в постанові Верховного Суду України від 03 лютого 2016 року у справі № 6-2902цс15 так і не була поставлена довгоочікувана крапка у вирішенні питання, чи можуть надаватися фермеру для ведення фермерського господарства окремі земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які розташовані в різних місцях на території різних сільських рад, чи фермер має право отримати лише одну земельну ділянку.
Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 973-IV земельні ділянки надаються громадянам для ведення фермерського господарства єдиним масивом з розташованими на них водними джерелами та лісовими угіддями, наближеними до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури.
Всі прокурори та деякі суди тлумачать цю норму Закону як таку, що передбачає надання фермеру лише однієї земельної ділянки, на підставі чого оспорюють як накази про надання фермеру земельної ділянки для ведення фермерського господарства, так і укладені на підставі таких наказів договори оренди земельних ділянок.
На цій підставі суди визнають недійсними всі накази та всі договори оренди землі, закриваючи очі на те, що принаймні хоча б одна земельна ділянка з решти має залишитися у фермера, адже навіть за їх логікою якщо не всі, то хоча б одна земельна ділянка була надана у відповідності до цієї норми Закону.
Верховний Суд України не зробив правовий висновок щодо словосполучення «єдиним масивом», яке є нічим іншим, як межами кожної земельної ділянки і є характеристикою кожної земельної ділянки, оскільки вона обмежена своїми межами, що які становлять відповідну площу (єдиний масив), а не є синонімом «одна земельна ділянка».
Адже за змістом статті 79 ЗК України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами, а згідно з нормою статті 791 ЗК України земельна ділянка набуває ознак об’єкта цивільних прав з моменту її формування з присвоєнням кадастрового номера та внесення в Державний земельний кадастр.
Також Верховний Суд України не зробив правовий висновок щодо словосполучення «єдиним масивом з розташованими на них водними джерелами та лісовими угіддями, наближеними до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури», яке використовується судами для визнання недійсними договорів оренди землі, навіть якщо на спірних земельних ділянках відсутні водні джерела та лісові угіддя, наближені до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури.
Доводам сторін про те, що в статті 7 цього Закону передбачена множинність земельних ділянок, а не одиничність («земельні ділянки надаються громадянам для ведення фермерського господарства єдиним масивом»), також не була дана оцінка у постанові Верховного Суду України, що означає продовження ситуації юридичної невизначеності щодо цього питання.
Якщо у судовій практиці Верховного Суду України затвердиться правовий висновок та візьме гору позиція прокуратури про те, що під «єдиним масивом» мається на увазі одна земельна ділянка, а фермер має право отримати лише одну земельну ділянку, а не декілька у різних місцях, то це зруйнує матеріальну основу фермерського господарства і призведе до зникнення фермерського господарства як виду діяльності, яке стане нерентабельним.
В будь якому випадку, відсутність правових висновків Верховного Суду України з зазначених вище питань вкрай негативно відображається на правовому становищі фермерів та створених ними фермерських господарств, які володіють не однією, а декількома земельними ділянками, розташованими у різних місцях, стримує розвиток фермерства за рахунок освоєння додаткових площ земельних ділянок у інших місцях.
Внаслідок таких негативних тенденцій, земельні ділянки перерозподіляються на користь більш крупних сільськогосподарських товаровиробників, а кількість фермерських господарств та площа використовуваних ними земельних ділянок в Україні має негативну динаміку до зменшення.
Резюмуючи все викладене вище, можна дійти висновків, що постанова Верховного Суду України від 03.02.2016 року у справі № 6-2902цс15 не може бути категоричним трафаретом, а відповідно до частини 2 статті 360-7 ЦПК України, суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
Оскільки відповідно до статті 16 ЦПК України не допускається об'єднання в одне провадження вимог, які підлягають розгляду за правилами різних видів судочинства, якщо інше не встановлено законом, а фермерське господарство з дати його державної реєстрації здійснює обов'язки орендаря земельних ділянок, володіє та користується ними на підставі договорів оренди землі, то відповідно до статті 16 ЦПК України, статей 12 та 29 ГПК України позовні вимоги прокурора про визнання недійсними договорів оренди землі по такій категорії спорів підлягають розгляду за правилами господарського судочинства, так як орган виконавчої влади та фермерське господарство є юридичними особами.
Виходячи з засад розумності, добросовісності та справедливості, в перспективі судова практика вирішення подібних спорів буде вимушена надати відповідь на зазначені в цій статті конкретні питання, які залишились поза увагою Верховного Суду України та не відображені у постанові від 3 лютого 2016 року по справі №6-2902цс15.
Мартиновський Олександр, адвокат
Блог отражает исключительно точку зрения автора. Текст блога не претендует на объективность и всесторонность освещения темы, о которой идет речь.
Мнение редакции «Судебно-юридической газеты»может не совпадать с точкой зрения автора. Редакция не несет ответственность за достоверность и толкование приведенной информации и выполняет исключительно роль носителя.
