Законопроект «Про адміністративну процедуру» змінить свідомість публічних органів / Публикации / Судебно-юридическая газета

ЄС чекає від України цивілізованої системи подання та розгляду скарг громадян

Проект закону «Про адміністративну процедуру» №9456 від 28.12.2018 авторства прем’єр-міністра України В. Гройсмана, обговорюється Верховною Радою України.

Проект розроблений відповідно до Стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 роки та на виконання зобов’язань, взятих на себе Україною перед Європейським Союзом. Відповідно до стратегії, законом будуть встановлені єдині принципи і правила ведення адміністративних справ з передбаченням можливості спеціального регулювання у деяких випадках для окремих сфер адміністрування та видів процедур.

Оскільки у проведенні реформи державного управління Україна має потужну підтримку ЄС, у тому числі фінансову, прийняття цього закону є однією з ключових вимог Європи та однією з ключових реформ для України.

У грудні 2016 року було підписано фінансову угоду між урядом України та Європейською комісією, що передбачає підтримку України в реалізації Стратегії реформування державного управління на 2016–2020 роки в межах програми ЄС «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні».

Тимчасовий повірений у справах ЄС в Україні Томас Фрелесен наголошував, що фінансування надається під гарантії створення дієвого координаційного механізму цієї реформи на політичному та вищому адміністративному рівнях, прозорий та конкурсний відбір на посади фахівців з питань реформ, старт пілотної фази реорганізації 10 міністерств та започатковану роботу над удосконаленням процедур формування державної політики та розробкою законопроекту про загальну адміністративну процедуру.

Наявність закону про адміністративну процедуру — найважливіший критерій, за яким Європейським співтовариством буде оцінюватися система урядування України. Оцінку здійснюють за принципами SIGMA, які є еталоном ЄС щодо ефективного урядування. За цими принципами вимірюють готовність країн-кандидатів вступити до ЄС. Така оцінка для них є обов'язковою і регулярною.

Чому закордонні партнери виявляють таку зацікавленість у цьому питанні? Предметом очікування Європейського Союзу та іноземних інвесторів, які не хочуть опинитися в пастці українських реалій, є встановлення зрозумілих правил стосунків держави з людьми.

Виявляється, в Україні взагалі ніколи не існували єдині правила адміністративних процедур. Єдина загальна адміністративна процедура відсутня і дотепер. Наразі більшість процедурних елементів відносин органів влади з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або регулюються підзаконними нормативно-правовими актами. Переважна частина з них не відповідають стандартам Ради Європи. Разом з тим, необхідність прийняття країнами-членами Ради Європи актів, які регулюють адміністративні процедури, передбачена резолюціями та рекомендаціями цієї організації.

Відсутність адміністративних процедур є причиною низької ефективності державного управління

Сьогодні в Україні існують певні труднощі у відносинах між суспільством та публічними органами. За традиціями тоталітарних часів, адміністративний апарат досі побудований таким чином, що керується, насамперед, потребами влади і не передбачає належних механізмів урахування законних інтересів фізичних осіб. Можливість захисту своїх прав громадянами істотно обмежена державними інтересами.

Органи публічної влади не залучають зацікавлених осіб до прийняття рішень, не гарантують громадянам право бути вислуханими та право доступу до матеріалів справ, не обґрунтовують свої рішення тощо. Людина, яка звернулася до публічного органу, позбавлена права на участь у розгляді звернення, на надання доказів, у неї відсутні будь-які права та можливості. Недивно, що внаслідок цього постійно виникають резонансі скандали з вирубками лісів та парків, незаконними забудовами, захопленням земель, добуванням корисних копалин, перевірками, від яких страждає бізнес, раптовим позбавленням органами влади соціальних виплат. Громадян позбавляють дитячих майданчиків, зон відпочинку, гаражів тощо, але при цьому, як правило, думку простого українця не питають.

В українському адміністративному законодавстві немає навіть такої правової категорії, як «зацікавлені особи» для таких справ. Внаслідок цього громадяни та бізнес не захищені від свавілля чиновників, а відсутність належного процесу в адміністративній процедурі відкриває широкі можливості для корупції.

Діючі заходи адміністративного оскарження є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами. Наразі не у всіх випадках публічно-правових відносин особи та публічної адміністрації є можливість досудового оскарження адміністративних актів (рішень індивідуальної дії (усних чи письмових)), прийнятих адміністративним органом. Звернення ж до суду є затратною та тривалою процедурою, що призводить до додаткових витрат грошей (наприклад, на судовий збір) та часу (в середньому розгляд адміністративної справи в суді першої інстанції може тривати до року). Ефект виникає, тільки коли спроби захистити права набувають широкого розголосу, переростаючи навіть у міжнародні скандали, бо іншого способу захисту просто немає.

Державна регуляторна служба України звертала увагу на сучасний стан взаємовідносин між громадянином та публічною владою, відзначаючи таке:

Замість загальної адміністративної процедури в Україні переважає підзаконне регулювання та багато окремих процедур та законів

Замість єдиного закону про адміністративну процедуру в Україні використовується переважно підзаконне (інструкційне) регулювання, а також велике різноманіття для врегулювання однопорядкових відносин (різні строки оскарження, вимоги до представництва).

Право особи бути вислуханою не зафіксоване чітко навіть у заявному законодавстві, не кажучи про втручальне, і не забезпечується на практиці

Приватній особі можуть зменшити розмір державної пенсії, навіть не повідомляючи її про ініціативу перегляду розміру такої пенсії. Тобто особа може дізнатися про відповідне рішення (адміністративний акт) вже після його прийняття.

Незалучення «зацікавлених осіб» до прийняття адміністративних актів

Така категорія суб’єктів взагалі відсутня в адміністративному законодавстві, яке регулює діяльність публічної адміністрації. Наприклад, прийняття рішень у сфері будівництва здійснюється без залучення зацікавлених осіб.

Особам не повідомляється про права та порядок оскарження адміністративних актів

Громадяни обмежені у можливості захисту своїх прав.

Адміністративні органи не мотивують несприятливі адміністративні акти

У кращому разі є лише посилання на норму закону, на підставі якої приймається такий акт.

Адміністративні органи можуть відкликати, визнати недійсним чи скасувати власний акт практично без обмежень

Таке свавілля особливо помітне при зміні політичної влади, яка має вплив на адміністративні органи (наприклад, міських голів, голів місцевих державних адміністрацій).

Адміністративне оскарження неефективне

Оскарження до вищих органів не дає результату через відомчу заангажованість. Суди перевантажені.

Загальний порядок подання скарг та звернень ґрунтується на Законі України «Про звернення громадян» та відомчих підзаконних актах, постановах, положеннях та інструкціях

Але зазначений Закон не може вважатися таким, що відповідає сучасним вимогам, оскільки сфера його дії істотно обмежена:

Він поширюється лише на громадян і залишає поза увагою звернення юридичних осіб.
Не диференціює порядок розгляду звернень органами державної влади і місцевого самоврядування та недержавними інституціями.
Містить загальні норми щодо розгляду звернень громадян, не регулюючи процедуру.
Абсолютно не врегульовує «втручальні» провадження, тобто провадження за ініціативою органів влади.

Більшість нормативних актів, як правило, узагальнюють порядок розгляду загальною фразою про те, що рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені до керівника, вищого органу або суду.

Прикладом такого узагальненого підходу є Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затверджене постановою КМУ «Питання медико-соціальної експертизи» від 03.12.2009 №1317.

У разі незгоди з рішенням районної, міжрайонної, міської комісії хворий, потерпілий від нещасного випадку на виробництві чи професійного захворювання або особа з інвалідністю має право подати протягом місяця після одержання висновку комісії письмову заяву до Кримської республіканської, обласної, Київської та Севастопольської центральних міських комісій або до комісії, в якій він проходив огляд, чи до відповідного управління охорони здоров'я. Комісія, що проводила огляд, або управління охорони здоров'я надсилає у триденний строк після надходження відповідного запиту всі наявні документи на розгляд Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії, яка протягом місяця з дня подання зазначених документів проводить повторний огляд заявника і приймає відповідне рішення. Рішення Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії може бути оскаржене до МОЗ.

Тобто, взагалі ніякої процедури розгляду МСЕК немає. Потерпілий може подати заяву, і в кращому випадку його повторно оглянуть.

Або більш масштабний приклад — Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені Президенту України, органу виконавчої влади вищого рівня, уповноваженому Верховної Ради України з прав людини або до суду (ст. 38). Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду (ст. 43).

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Тобто яким чином орган виконавчої влади вищого рівня, Президент України або уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинні діяти у разі надходження скарги, та яким чином людина може довести свої міркування за скаргою, діючий закон замовчує.

Фактично рішення по зверненню приймається на підставі суб’єктивної оцінки та вольового рішення однієї особи — керівника, а сама скарга у багатьох випадках розглядається тією особою, на яку поскаржилися.

Які новації несе законопроект

Законопроект №9456 спрямований на узгодження українського законодавства з загальноєвропейським, адже закріплює базові стандарти адміністративних процедур.

Складові (принципи) адміністративних процедур викладені в резолюції Комітету міністрів Ради Європи 77 (31) 28.09.1977 «Про захист особи від актів адміністративних органів»:

право особи бути заслуханою (почутою);
право доступу до інформації (матеріалів справи);
право на допомогу та представницькі послуги;
обов’язок органу інформувати про мотиви свого рішення;
зазначення засобів правового захисту (оскарження).

Зрозуміло, що в Україні з дотриманням цих принципів є певні труднощі.

Чернівецький окружний адміністративний суд у постанові від 2 листопада 2010 р. у справі №2а-2190/10/2470 прямо зазначив, що «проводячи таким чином процедуру виконавчого провадження, відповідач, на думку суду, позбавив позивача можливості брати участь в адміністративній процедурі щодо стягнення з нього заборгованості; отримати всю інформацію, необхідну для подання скарги, в тому числі використати норми ст. 85 Закону №606; отримати роз’яснення щодо процедури, яка проводиться щодо нього. Позиція про дотримання таких принципів прийняття рішення адміністративним органом наведена також у резолюції (77) 31 Комітету міністрів Ради Європи від 28.09.1977. про захист особи від актів адміністративних органів влади».

Стандарти, які втілені в законопроекті:

встановлюються єдині правила про загальну адміністративну процедуру;
впроваджена категорія «зацікавлених осіб» в адміністративній процедурі;
втілюється презумпція правомірності дій та вимог особи;
гарантується право особи на участь в адміністративному провадженні та доступ до матеріалів справи;
забезпечується представництво інтересів особи в адміністративному провадженні;
надається право подавати клопотання, право на адміністративне оскарження, право особи бути вислуханою перед прийняттям несприятливого адміністративного акта;
створюються умови для ефективного оскарження адміністративних актів в адміністративному порядку (через залучення громадськості);
вводиться інститут перегляду адміністративного акта за нововиявленими обставинами;
встановлюється обов’язок владних органів мотивувати свої рішення та зазначати порядок їх оскарження у кожному адміністративному акті;
ефективність адміністративних рішень забезпечується заходами їх примусового виконання;
встановлюються правила щодо неупередженості посадових осіб адміністративних органів та порядку їх відводу/самовідводу;
визначаються особливості адміністративного провадження у справах з великою кількістю осіб;
адміністративний акт набуває чинності з моменту доведення його до відома особи (осіб), і визначено порядок такого доведення;
врегульовано питання відкликання, визнання недійсними, скасування адміністративних актів;
зафіксовано правило про захист законного інтересу (довіри).

Новацією проекту є обов’язок адміністративного органу застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики України та Європейського суду з прав людини. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, мають братися до уваги всіма суб’єктами владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Така норма покликана викоренити практику ігнорування державними органами судових рішень, винесених не на їх користь.

Дія Закону, у разі його прийняття, не буде поширюватися на відносини, що виникають під час:

розгляду звернень осіб, що містять пропозиції, поради, рекомендації стосовно формування державної, регіональної та місцевої політики, а також стосовно врегулювання суспільних відносин, удосконалення нормативно-правових актів;
кримінального провадження, провадження у справах про адміністративні правопорушення, оперативно-розшукової діяльності, виконавчого провадження (крім виконання адміністративних актів), вчинення нотаріальних дій, виконання покарання, застосування законодавства про захист економічної конкуренції;
державної служби, дипломатичної та військової служби, проходження служби особами рядового і начальницького складу, служби в органах місцевого самоврядування, а також іншої публічної служби;
реалізації конституційного права громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
оскарження процедур публічних закупівель.

Проект побудований як аналог процесуального кодексу (попередній проект навіть носив найменування Адміністративно-процедурного кодексу), оскільки регулює процедуру вирішення публічно-правових спорів позасудовим шляхом.

Подібність до правил судочинства є дискусійною, адже адміністративні органи (на відміну від судових) при здійсненні своїх повноважень вирішують матеріально-правові питання громадян та юридичних осіб і є стороною в цих відносинах. В цілому соціально-правовим призначенням системи виконавчих органів є виконання законодавства, а не вирішення правових спорів. Їх діяльність не є правосуддям, і методи її здійснення не можуть бути такими ж, як у судочинстві.

У ч. 1 ст. 72 проекту передбачаються дві альтернативні форми адміністративного акта — письмова та електронна. Адміністративному органу надається право скасовувати власні рішення. Це викликає неоднозначні реакції у суспільстві. Дехто вважає це неправильним, оскільки одностороння відмова від власної позиції може бути порушенням прав інших учасників цих правовідносин. З іншого боку, відсутність такого права позбавляє сторони права вирішувати спір у досудовому порядку, про що ми теж вже розповідали.

Звичайно, ніхто не чекає від реформи дива, після прийняття закону можливі труднощі, пов’язані зі становленням нової моделі публічно-правових відносин.

72 проекту передбачаються дві альтернативні форми адміністративного акта (письмова та електронна). Адміністративному органу надається право скасовувати власні рішення. Це викликає неоднозначні реакції у суспільстві. Деякі вважають це неправильним, оскільки одностороння відмова від власної позиції може бути порушенням прав інших учасників цих правовідносин. З іншої сторони, відсутність такого права позбавляє сторони права вирішувати спір у досудовому порядку, про що ми теж вже розповідали.

Звичайно, ніхто не чекає від реформи дива, після прийняття закону можливі складнощі, пов’язані зі становленням нової моделі публічно-правових відносин.