Павло Пушкар,
к.ю.н., начальник відділу Департаменту виконання рішень ЄСПЛ
Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи (м. Страсбург)[1]
«… Визначене статтею 6 Конвенції право на суд було б ілюзорним, якби правова система держави допускала, щоб остаточне обов’язкове судове рішення не виконувалося на шкоду одній зі сторін; і саме на державу покладено позитивний обов’язок створити систему виконання судових рішень, яка була б ефективною як у теорії, так і на практиці, і гарантувала б їх виконання без неналежних затримок; … ефективний доступ до суду включає право на те, щоб рішення суду було виконане без невиправданих затримок; держава і її державні органи відповідальні за повне та своєчасне виконання судових рішень, які постановлені проти них (рішення Конституційного Суду України від 15 травня 2019 року).
Минулого тижня Комітет міністрів Ради Європи (надалі — КМРЄ), що відповідно до Європейської конвенції з прав людини здійснює нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини (надалі — ЄСПЛ), які за статтею 46 Конвенції є обов’язковими для виконання державою-відповідачем, на своєму черговому засіданні 4-6 червня 2019 року прийняв рішення щодо статусу виконання Україною рішень Страсбурзького суду у справах Жовнер, Юрій Миколайович Іванов (пілотне рішення ЄСПЛ) та Бурмич та інші проти України (рішення Великої Палати ЄСПЛ).
Усі три рішення ЄСПЛ охоплювали досить велику групу індивідуальних проваджень «на виконанні» в КМРЄ, яких на момент засідання КМРЄ було близько 400 (як індивідуальних, так і заяв, об’єднаних у групи, йдеться не про рішення у справі Бурмич та інші, яке об’єднало 12,148 заяв). Ці справи стосувалися скарг заявників щодо відмови держави виконати судові рішення національних судів (або тривалого невиконання таких рішень), постановлені проти самої держави, державних органів, підприємств та організацій, які контролюються державою або за які держава несе відповідальність (загалом — «стосовно держави»).
Сама проблема «невиконання судових рішень» є проблемою, яка розглядається Конвенційними органами фактично з моменту приєднання України до Ради Європи. Перша справа, що розглядалася в Європейському суді з прав людини, — Кайсин та інші проти України — стосувалася боргів по заробітній платі шахтарів, надійшла до Європейського суду ще у жовтня 1998 року, трохи більше ніж за рік після приєднання України до Конвенції та визнання обов’язкової юрисдикції Європейського суду з прав людини. Наступні рішення ЄСПЛ, починаючи з 2004 року, більш детально розглянули та описали проблематику невиконання рішень національних судів, в своєму аналізі встановили правовий зміст цієї складної проблеми, визначивши, чому саме такі рішення не виконуються.
У 2010 році ЄСПЛ прийняв рішення у пілотній справі Юрій Миколайович Іванов з цього ж питання, зобов’язавши державу створити на національному рівні «дієвий засіб захисту» щодо проблеми невиконання. Однак у 2017 році, у зв’язку з недостатньо ефективним виконанням вимог цього пілотного рішення, рішенням Великої Палати у справі Бурмич та інші проти України ЄСПЛ викреслив зі списку свого розгляду та направив державі 12,148 індивідуальних заяв, поданих до ЄСПЛ для вжиття заходів індивідуального характеру, не окремо, а в рамках заходів загального характеру тобто створення «дієвого механізму захисту на національному рівні».
Минуло більше 20 років і в принципі, незважаючи на деякі зрушення та зміни в системі виконання судових рішень, які відбулися протягом 2014-2016 років, ці зрушення все ще остаточно не призвели до повного вирішення цієї складної системно-структурної проблеми з точки зору як Конвенції так і національного права. Про це свідчать в першу чергу рішення та резолюції КМРЄ, прийняті за процедурою нагляду за виконанням вище зазначених рішень, саме рішення у справі Бурмич та інші, а також і, зокрема, статистика виконання рішень судів, постановлених проти держави.[2] Суттєвими є і накопичені борги, що підтверджують наявність невирішеної проблеми, за невиконаними судовими рішеннями, на які звертає увагу як Міністерство юстиції України в своїх звітах КМРЄ, так і вказують публічні дані, недостатньо систематизовані загалом, але і досить чітко викладені з точки зору їх фактажу, деякими відомствами, зокрема дані, оприлюднені на сайтах Державного казначейства та Міністерства фінансів України щодо виплат за програмою №4040, створеній на підставі Закону 2012 року «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень».[3]
Традиційно протягом досить тривалого часу проблема виконання судових рішень розглядалася як проблема «недостатньої ефективності» діяльності державних виконавців.[4] Тобто фактично як проблема досить технічного характеру, яка потребувала додаткового фінансування та законодавчого врегулювання процесуальної діяльності, необхідності додаткової формалізації процесу виконання, одночасно з розширенням самих дискреційних повноважень державних виконавців. Також довгий час ця проблема сприймалася, та в деякій мірі і продовжує сприйматися зараз, як проблема недостатніх коштів держави для виплати боргів за судовими рішеннями. Однак сама відсутність коштів на рахунку держави, як досить однозначно стверджує практика ЄСПЛ, не звільняє державу від відповідальності за Конвенцією, зокрема за порушення приписів статті 6 (доступ до Суду як забезпечення виконання судового рішення).[5] Крім того, протягом досить довгого періоду часу було незрозуміло, звідки саме виникають такі борги, така собі «чорна діра бюджету» — нестача коштів на виконання зобов’язань держави, передбачених, в тому числі діючими законами, які мали б забезпечуватися відповідними бюджетними асигнуваннями.
Саме рішення у справі Бурмич та інші проти України звернуло увагу також і на такі проблемні складові, як політичні та фінансові причини невиконання, ідентифікувавши їх як першоджерела проблеми невиконання судових рішень проти держави. Також інші причини були окреслені в процедурі нагляду КМРЄ, зокрема, підсумково в березні 2019 року:[6]
- занадто ускладнені бюджетні та фінансові вимоги нормативних актів, які не дозволяють забезпечити асигнування на «покриття» наявної та можливої відповідальності держави за судовим рішенням і які таким чином блокують «автоматичне виконання» судових рішень, фактично додатково перевіряючи судове рішення на його виконуваність з точки зору, наприклад, можливості здійснити виплату по судовому рішенню;
- відсутність системної та узгодженої координації між різними державними органами, відповідальними за дотримання цих рішень (та неузгодженості інформації в різних державних електронних реєстрах — реєстрі судових рішень і реєстрі виконавчих проваджень, а також інших реєстрах, які ведуть інші міністерства та відомства);
- складні та надмірно заформалізовані процедури ініціювання виконання судового рішення щодо боргів держави, державних підприємств, установ та організацій (фактично проблема штучного відділення питання «добровільного» та «примусового виконання», тобто не вирішення питання, чи потрібна ця відмінність щодо державного боржника, чи є це просто додатковою перепоною при виконанні судового рішення);
- системність повторюваної перевірки висновків судів на їх виконуваність, що рівнозначно де-факто ставленню під сумнів остаточності судових рішень (порушення принципу юридичної визначеності або res judicata) та незалежності прийняття судових рішень (глибинний конфлікт між гілками влади — судовою та виконавчою («суди не мають довіри суспільства, а отже їх рішення треба додатково перевіряти»), навіть після набуття статусу остаточних; крім того «рішення судів не є обов’язковими до виконання, вони не є певними «розпорядчими актами» чи наказами зобов’язальної дії, а є, скоріше, рекомендаціями до уваги органів виконавчої влади, які мають дискреційні повноваження їх не виконувати, а діяти відповідно до вимог іншої системи нормативних приписів, а не тої, яку застосував суд»);
- надмірні дискреційні повноваження державних виконавців та інших органів, що реалізують виплати за судовими рішеннями або вчиняють дії по ним, в різних формах припиняти, призупиняти або відмовлятися діяти на підставі судових рішень (через процедури роз’яснень або ініціювання додаткових процедур на виконання таких рішень, тощо);
- процедури оскарження процедури виконання судових рішень, які ставлять під сумнів висновки судів по суті і блокують заходи щодо виконання рішень проти держави;
- мораторії, що захищають підприємства, які перебувають під контролем держави, навіть у випадках держави-міноритарного акціонера (фактичне розширення відповідальності держави на де-факто суб’єктів комерційної та підприємницької діяльності), захист їх від цивільно-правової відповідальності і примусових дій щодо них, особливо щодо підприємств певних вразливих секторів економіки (наприклад, паливно-енергетичний сектор, освіта, муніципалітети тощо);
- неможливість розпочати та завершити процедуру банкрутства щодо суб'єктів, що перебувають у власності або під контролем держави;
- відсутність процедур прискорення виконання або виплати компенсації у випадку відмови виконати чи при затримці виконання судового рішення, неможливість автоматично індексувати суму боргу тощо (тобто наявність відповідних ефективних та доступних засобів захисту).
До вищеозначених проблем додаються і питання фінансової дисципліни (надмірно популістське законодавство щодо пенсій, соціальних та заробітних виплат, яке не забезпечується бюджетними асигнуваннями і, яке зобов’язує суди постановляти рішення, що є завідомо не виконуваними, з точки зору наявності бюджетних асигнувань), питання неможливості виконати рішення нематеріального характеру, які носять по суті декларативний характер та є завідомо невиконуваними (стосовно, наприклад, визнання права на чергу на квартиру, повернення чи видачу неіснуючого майна, перерахунку пенсії або вжиття заходів на виконання рішення, як-то повернення майна, тощо), а також питання з однієї сторони «розширеної» відповідальності держави та, з іншої — існування незмінного «державного імунітету» стосовно виконання певних категорій судових рішень (зокрема через численні мораторії або ускладнені процедури банкрутства державних підприємств, неможливість автоматичного чи безспірного списання коштів, тощо).
Досить довгий період часу ці проблеми не були такими явними з точки зору саме виконання рішень судів. Вони наче опосередковано стосувалися питань виконання, а не опікувалися забезпеченням реального права на доступ до суду, складовою якого є і право на виконання судового рішення, тобто на забезпечення державою через створення належної системи виконання судових рішень та своїм примусом виконання рішень судів, в тому числі проти себе.
Рішення КМРЄ від 4-6 червня 2019 року свідчить про інше. Держава нарешті зрозуміла «діагноз», про який так довго говорив Європейський суд з прав людини та КМРЄ. В діалозі стосовно виконання рішень ЄСПЛ важливим є взаємне розуміння проблем системно-структурного характеру, які ідентифіковані рішеннями Європейського суду, а також в «посиленій процедурі» нагляду щодо виконання. Коли думки та уявлення про першопричини проблем, стосовно яких відбуваються повторювані порушення вимог Конвенції, розходяться, і держава, враховуючи вимоги принципу субсидіарної дії Конвенції, не може або не здатна сприйняти постановлений рішенням ЄСПЛ «діагноз», «вилікувати» проблему, для того щоб убезпечити повторювані порушення Конвенції, стає надзвичайно важко і, напевно, в деяких випадках навіть неможливо.
Рішення КМРЄ від червня цього року нарешті поставило крапку над визначенням першопричин невиконання судових рішень на національному рівні, проведеним державою у співпраці з експертними програмами співпраці Ради Європи (Human Rights Trust Fund). КМРЄ також відзначив та схвально оцінив факт вироблення проекту Національної Стратегії вирішення проблеми невиконання судових рішень постановлених проти держави, де рекомендується реформувати систему виконання рішень з точки зору її законодавчого, інституційного та практичного наповнення, створити систему «автоматичного виконання» та відповідних «засобів захисту». КРМЄ також рекомендував державі прийняти проект Стратегії, як рекомендаційний, а потім обов’язковий до виконання державою стратегічний документ, що міститиме чіткий план його практичної реалізації.[7]
Крім того, КМРЄ, звернув свою увагу і на практику національних судів, зокрема Великої Палати Верховного Суду, яка інкорпорує пілотне рішення у справі Юрій Миколайович Іванов і Бурмич та інші в національну правову системою і судову практику, що є логічною кульмінацією цього пілотного рішення (поки ще, на жаль, не остаточною). КМРЄ також відзначив у своєму аналізі й рішення Конституційного Суду України від 15 травня 2019[8], яке, на думку КМРЄ, фактично створює належне конституційне підґрунтя для реформи системи виконання рішень національних судів та зміни (або трансформації, як зазначив КМРЄ) цієї системи на систему автоматичного виконання таких рішень. Про що йдеться? Рішення, по якому держава (державний орган, установа, організація чи підприємство, яке контролюється або управляється державою) є відповідачем, має виконуватися цим відповідачем одразу, без зволікань, без затримок та зайвих адміністративних та бюрократичних перепон, беззаперечно. Тобто такі рішення мають виконуватися одразу «добровільно-примусово», без накладення додаткового тягаря адміністративних чи правових процедур на стягувача (мова йде про спрощення системи виконання в тому числі, отримання виконавчих листів, тощо).
Ще одним цікавим елементом червневого рішення КМРЄ по справах Жовнер, Юрій Миколайович Іванов і Бурмич та інші є й питання розширення дії Закону України 2012 року «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», з подальшими змінами та доповненнями[9], перегляд категорій осіб, які можуть отримати виплати по судових рішеннях та відповідні компенсації, виходячи із положень цього закону, а також забезпечення належних бюджетних асигнувань на його виконання. У цьому контексті КМРЄ звернув увагу на необхідність вирішення проблеми невиконання рішень судів та виплат відповідних компенсацій у групі справ Бурмич та інші.[10] В цьому контексті (тобто, контексті засобів захисту, які надають можливість прискорити виконання судових рішень або отримати компенсацію за затримки), КМРЄ попередньо звернув увагу на необхідність створення системи ефективної компенсації за тривале невиконання рішень, забезпечивши виконання рішень судів, які не виконуються, індексацію сум боргу та компенсації шкоди за тривале невиконання судового рішення на рівні, що відповідатиме вимогам практики Європейського суду з прав людини.
Наостанок, КМРЄ вирішив завершити нагляд за виконанням 352 індивідуальних рішень ЄСПЛ, які розглядалися з точки зору виконання в групі справ Жовнер та Юрій Миколайович Іванов, по яких немає необхідності вжиття жодних додаткових заходів індивідуального характеру, оскільки справедлива сатисфакція була сплачена заявникам, а відповідні рішення національних судів були виконані.
Наступний розгляд цих справ планується на вересень 2019 року. Враховуючи останній строк, наданий ЄСПЛ (два роки до жовтня 2019 року) для вжиття заходів загального характеру, в тому числі створення дієвого механізму виплат по справах, які перебували на розгляді в Європейському суді, держава матиме відзвітувати КМРЄ про вжиті заходи та дії, спрямовані на виконання рішення ЄСПЛ. Сподіваюсь, що зміни відбудуться та заходи дійсно будуть вжиті, оскільки проблема невиконання рішень національних судів, постановлених проти держави, є ключовою у забезпеченні дієвості судової системи, верховенства права та ефективному доступні до правосуддя. Без повного та остаточного вирішення цієї проблеми сама Конвенція та практика Суду не зможуть надійно інкорпоруватися в правову систему України, а доступні та ефективні засоби захисту, які вимагаються статтею 13 Конвенції, можуть залишитися теоретичними та ілюзорними і, відповідно, чинними тільки на папері. Ці зміни конче необхідні, нагальні і однозначно невідворотні. Основне питання щодо реалізації цих змін — це питання часу. Питання необхідності трансформації системи виконання рішень вже вирішено остаточно і на порядку денному більше не стоїть, можливості повернутися назад уже давно немає, оскільки система виконання судових рішень, яка не призводить до їх виконання, має своє належне місце в далекому до-європейському минулому України, а нова судова система потребує якісного та швидкого інструментарію виконання своїх рішень, як для зміцнення власного авторитету та реального утвердження як незалежної гілки влади.
12 червня 2019 року
Зі змістом червневих рішень КМРЄ можна ознайомитися тут (англ. мовою):
З оглядом заступника міністра юстиції України — уповноваженого з питань Європейського суду з прав людини у Міністерстві юстиції України можна ознайомитися тут (за посиланням).
[1]. Деякі думки та твердження, викладені у даній статті, є особистою професійною позицією автора, що може не відображати офіційну позицію Ради Європи або Департаменту виконання рішень ЄСПЛ чи Секретаріату Комітету міністрів Ради Європи стосовно процедури виконання рішень, зазначених у цій публікації.
[2] За даними неурядових організацій, виконується близько 3-4% рішень «стосовно держави», рівень виконання, який озвучується різними державними органами, включаючи Міністерство юстиції України, залишається в межах 11-40%, в залежності від оцінки статистичних даних, тобто рівня, зокрема, «реального виконання рішень» або виплати суми боргу.
[3]. Прийняття цього Закону, до речі, і мало вирішити прогалину стосовно відсутності засобу захисту, однак, оскільки цей Закон було прийнято в обмеженому вигляді, КМРЄ його оцінив як «недостатній для вирішення проблеми та за відсутності належних бюджетних асигнувань».
[4]. Мала судова реформа 2001 року власне і поставилася до цього питання саме так: створення ДВС та системи державного виконання судових рішень, «перенесене» з судової системи в систему органів виконавчої влади, мало посилити здатність держави забезпечити виконання рішень судів (наразі деякі експерти стверджують, що рівень виконання під час функціонування виконавців в рамках судової системи сягав 60% до «малої» судової реформи). Однак подальші реформи системи виконання призвели скоріше до надмірного ускладнення цієї системи, а також створення фактично, додаткової до судової системи, повторної системи перевірки судових рішень на їх виконуваність, порушуючи принципи «правової визначеності», «доступу до суду» та «незалежності суду», передбачені статтею 6 Конвенції та відображені в рішеннях ЄСПЛ по виконанню стосовно України. Не дала остаточної відповіді на ці питання і реформа системи виконання 2014–2016 років, яка змінила систему виконання інституційно, але не завершила цей процес, за яким проблема «інституційної незалежності» виконавців, як державних так і приватних, залишається все ще проблемою. Чи є відповіддю на ці проблеми повна лібералізація системи виконання рішень та «приватизація» цієї системи, зокрема з точки зору надання дозволу приватним виконавцям виконувати рішення щодо держави? Сподіваюсь, що час надасть відповідь на це запитання.
[5]. Ну і власне так само по статті 13 та статті 1 Протоколу № 1.
[6]. Більш детально з Меморандумом Департаменту виконання рішень ЄСПЛ можна ознайомитися на сайті Департаменту (англ. мовою).
[7]. Ця вимога в першу чергу стосується необхідності прийняття рішення щодо рекомендування Стратегії як такої, що має бути прийнята, як конкретизований план дій Кабінету міністрів України на засіданні Міжвідомчої робочої групи, під головуванням віце-прем’єра України, а також консолідації та координації цих зусиль з іншими гілками влади та державними органами — парламентом, судовою владою та суддівським самоуправлінням та самоврядуванням та, можливо, на найвищому державному рівні — Президентом, для того щоб ця Стратегія мала на весь час реалізації постійну політичну підтримку, необхідну для вирішення цього неполітичного, але складного правового та технічного питання.
[8]. Рішення КСУ від 15 травня 2019 року «У справі за конституційною скаргою Хліпальської Віри Василівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 26 Закону України „Про виконавче провадження“ (щодо забезпечення державою виконання судового рішення) (2-р(II)/2019).
[9]. КМРЄ також звернув увагу на тривале неприйняття запропонованого Україною, як один з перших кроків щодо вирішення проблеми невиконання, законопроекту №8533, який все ще не розглянуто Верховною Радою України.
[10]. 12 148 справ, які були подані до ЄСПЛ та викреслені зі списку заяв, що знаходилися на розгляді в Суді та, які у жовтні 2017 року були повернуті уряду для вирішення питань щодо виконання національних судових рішень та виплати компенсації під наглядом КМРЄ; уряд, зокрема, відзвітував КМРЄ про виконання частини рішень національних судів, зазначивши, що приблизно 1 300 індивідуальних рішень, тобто 11% рішень з цієї групи, були виконані).
