Експерти проекту «Право-Justice» провели аудит стану впровадження Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (ЄСІТС) в Україні. Відповідна презентація Стратегії (аналіз поточного стану справ та рекомендації) відбулася 6 грудня за участі керівництва Вищої ради правосуддя, ДСА, ДП «ІСС», членів Комітету ВР з питань правової політики та представників судів.
Саме зараз настав ключовий момент показати позитивний результат, адже немає сенсу витрачати кошти і зусилля, якщо відсутній інтерес у впровадженні цього проекту, зазначив керівник першого відділу програм допомоги «Належне управління та демократизація» Представництва Європейського союзу в Україні Мартін Клауке.
По-перше, важливо, щоб розробка системи відбувалася послідовно. Тому першочерговим завданням має бути функціонування модуля документообігу всередині судів. Адже при відсутності цього модуля, однак за наявності можливості подавати позови через електронний кабінет, нерозглянуті справи будуть лише накопичуватися.
Друге, що має бути забезпечено, — це зручність системи для користувачів, тому робота повинна відбуватися в тісній координації із суддями і працівниками апарату судів.
Третій елемент стосується присутності кількох гравців у процесі побудови ЄСІТС для того, щоб кожен з них відповідав за певний відрізок роботи. Адже неправильно, якщо одна й та сама установа відповідає і за розробку концепції, і за, власне, створення Системи, і за її розвиток, оновлення та підтримку функціонування системи, оскільки це може створити потенційний конфлікт інтересів.
Четвертий аспект стосується архітектури системи. Міжнародні експерти в цій сфері вважають, що зберігання даних має відбуватися на центральному рівні, оскільки це сприяє більшій ефективності роботи системи та дозволяє інвестувати кошти більш цілеспрямовано.
Звіт за результатами цього аудиту проаналізувала «Судово-юридична газета».
Нагадаємо, раніше наше видання писало про те, чому не вдалося запустити ЄСІТС з 1 березня 2019 року, а також про нову Концепцію побудови ЄСІТС, яку відносно нещодавно затвердила ДСА.
Також ми писали про проблеми, з якими стикнулися суди внаслідок «напівфункціонування» ЄСІТС в тестовому режимі.
«Процес розробки ДП «Інформаційні судові системи» не є прозорим»
Отже, експерти аналізували ситуацію з побудовою ЄСІТС та виявили основні проблеми:
По-перше, вони прийшли до висновку, що всі процеси зосереджені в одній, по суті, установі. Це веде до конфлікту інтересів.
Так, державне підприємство «Інформаційні судові системи» (далі — ДП «ІСС») відповідає за різні етапи: управління розробкою, встановлення вимог, впровадження вимог, прийняття, впровадження та обслуговування системи. На етапі розробки (управління та впровадження) та в межах загального періоду існування системи (розробка ІТ та функціонування ІТ) немає поділу обов'язків. Також немає належного моніторингу впровадження на операційному рівні та управління ризиками. Через це виникають конфлікти інтересів та брак прозорості.
По-друге, судді та працівники апаратів судів як основні користувачі не були системно залучені до процесу розробки.
Як результат, інтереси, потреби та вимоги суддів та інших ключових зацікавлених сторін недостатньо представлені в процесі планування та управління розробкою ЄСІТС.
По-третє, не можна сказати, що кошти на впровадження ЄСІТС витрачалися прозоро, а тому не можна стверджувати, що вони витрачалися ефективно.
«Процес розробки ДП «Інформаційні судові системи» не є прозорим. Як результат, витрачені ресурси значно перевищують видимі заходи щодо розробки», — сказано у звіті.
«Наразі організація проекту не є стратегічно послідовною в довгостроковій перспективі, і не слід виділяти ресурси на проект, поки не буде покращено структуру управління проектом», — підкреслюється в звіті.
Також експерти згадали про результати аудиту, який провела сама ДСА.
«Після невдалої спроби запуску ЄСІТС у березні 2019 року ДСА здійснила внутрішній аудит ІСС з метою зрозуміти причини невдачі. Аудит охоплював період з першої чверті 2017-го до другої чверті 2019 року, що, в основному, охоплює весь час розробки ЄСІТС.
Під час аудиту було зроблено висновок, що:
1. ІСС не виконувало належним чином функцію відповідальності, покладену на нього ДСА.
- ІСС розробило лише 4 з 13 модулів, які мали бути запущені у березні 2019 року: автоматичний розподіл справ, статистика ІСС, цифровий архів та зовнішня інтеграція.
- Розробка модулів зовнішньої інтеграції розпочалася лише в березні 2019 року, після запланованої дати запуску ЄСІТС.
- Фактична вартість модулю автоматичного розподілу справ на 181% перевищує запланований бюджет.
- Решта 9 модулів були передані зовнішнім розробникам.
- Середня вартість одного модуля становить лише 31% від передбаченого бюджету.
- Лише 7% передбаченого бюджету було витрачено на модуль електронного кабінету, який широко рекламувався як пункт входу для користувачів.
- 78% передбаченого бюджету на Реєстр виконавчих документів виплачено, але його ще не впровадили.
- Розробка модуля відкритих даних досі не почалася.
2. ІСС використовувало бюджет розробки ЄСІТС для покриття своєї поточної діяльності.
- Загальний розмір зарплати, яка виплачується 211 працівникам ІСС, що пов'язані з розробкою ЄСІТС, становить 62 млн грн. Це приблизно 50% загального бюджету розробки ЄСІТС.
- Фактично у відділі розробки ЄСІТС в ІСС працюють в середньому лише 13 осіб. Це чітко свідчить про перехресне субсидування функціонування ІТ та поточну підтримку системи з ресурсів, виділених на розвиток», — йдеться в звіті.
Розподіл обов’язків
У звіті зокрема йдеться про такі проблеми, як неефективне управління та неналежна організація.
Слід нагадати, що ключові гравці у питанні впровадження ЄСІТС — це Вища рада правосуддя, Державна судова адміністрація та ДП «Інформаційні судові системи».
Так, згідно із законом, Вища рада правосуддя затверджує Положення про ЄСІТС. З метою контролю за станом впровадження ЄСІТС ВРП утворила Постійну комісію та Робочу групу з питань ЄСІТС.
Власником ЄСІТС виступає держава в особі Державної судової адміністрації, а адміністратором ЄСІТС визначено ДП «Інформаційні судові системи».
13 квітня 2018 року затверджено Концепцію побудови ЄСІТС, розроблену ДСА у співпраці з іншими органами судової влади. Концепція була фундаментом для розвитку майбутньої системи електронного правосуддя. (Втім, наразі ДСА затвердила вже іншу Концепцію.)
«При розробці такої величезної ІТ-системи, як ЄСІТС, дуже важливо мати організацію, яка візьме на себе ініціативу та відповідальність за продукт. Це означає, що існує організація, яка активно ставить вимоги (що треба зробити), контролює виконання договорів (хто розробляє що і з яким бюджетом) та приймає результати (перевіряє розроблений товар відповідно до вимог). Відповідальність за продукт юридично покладена на ДСА, яка відповідає за загальну розробку ЄСІТС. Однак, оцінивши поточну ситуацію, було встановлено, що ДСА не виконує зобов'язання щодо відповідальності за продукт, а делегує їх ІСС», — йдеться у звіті експертів.
Експерти зазначають, що хоча ВРП і приділяє значну увагу питанню впровадження ЄСІТС і Постійна комісія ВРП з питань ЄСІТС «продемонструвала часткову ефективність», однак для швидкого реагування на виклики важливо створити координаційний механізм для налагодження оперативного зв′язку відповідних інституцій.
Також у звіті зазначено, що «ВРП повинна мати повноваження керувати розробкою ІТ судової системи, а на ДСА потрібно покласти зобов'язання звітувати перед ВРП щодо розробки ІТ.
Крім того, раціональним є посилити наглядову роль з запровадження ЄСІТС Комісії з питань правової реформи, утвореної Указом Президента України 7 серпня 2019 року. Одним із завдань Комісії є сприяння скоординованій реалізації правової реформи в Україні, проведення моніторингу ефективності її впровадження».
З огляду на це, експерти вважають, що у контексті розробки ЄСІТС слід створити Керівний комітет, який би очолювався вищим керівництвом ВРП та ДСА і був основним органом, що приймає рішення щодо проекту. Керівний комітет повинен затвердити дорожню карту для створення ЄСІТС та контролювати її виконання.
В свою чергу, в ДСА слід посилити функцію управління ІТ.
«У ДСА недостатньо інституційної спроможності бути відповідальною за ЄСІТС, вона передає цю функцію ДП «ІСС». У той же час на ДСА законом покладено відповідальність за загальний розвиток ЄСІТС.
ДСА повинна бути здатною виконувати роль відповідальної організації ЄСІТС, тобто контролювати виконання вимог щодо ІТ-системи, контролювати виконання договорів про виконання робіт з розробки та приймати результати робіт, а також слідкувати за необхідними змінами для впровадження системи в усіх судах. Для цього слід створити Центр управління проектами (ЦУП).
В такому ЦУП повинно бути 3-4 менеджери проектів/договорів, які здатні керувати діяльністю для управління впровадженням ЄСІТС», — вважають експерти.
Також вони зазначають, що ДП «ІСС» наразі займається як підтримкою, так і розробками, що не є ефективним.
«ДП «ІСС» відповідає за функціонування ІТ в рамках судової влади та управляє функцією розробки ІТ, делегованою від ДСА. Це призводить до перехресного субсидування, коли гроші, спрямовані на розвиток, фактично витрачаються на поточну діяльність.
ІСС має орієнтуватися лише на реалізацію функціонування ІТ. Центр управління проектами ДСА повинен нести відповідальність за впровадження функції розробки ІТ. Усі розробки повинні здійснюватися на місцевому та/або міжнародному ринку через належно підготовлений прозорий тендерний процес», — зазначено в звіті.
Технічного завдання немає
«ДСА повинна належним чином ініціювати розробку проекту в контексті розробки ЄСІТС: підготувати Технічне завдання для цільової системи та шляхом відкритого багатомодульного процесу торгів залучити зовнішніх постачальників для паралельної розробки та інтеграції компонентів ЄСІТС та постійного створення нових функціональних можливостей клієнтам в рамках «судової екосистеми» України.
Технічне завдання для цільової системи повинно включати щонайменше таке:
- Опис модульної архітектури ЄСІТС
- Детальні вимоги до кожного модуля ЄСІТС
- Пріоритети впровадження різних модулів
- Стратегія міграції успадкованих ІТ-систем
- Загальний підхід моніторингу та оцінювання щодо розробок ЄСІТС
Чинне технічне завдання, прийняте ще у 2018 році, не містить інформації про пріоритети впровадження, стратегію міграції та показники моніторингу. У вимогах до модуля відсутні деталі щодо контрольних прикладів та процедури прийняття.
Для забезпечення реалістичного планування та прозорого моніторингу необхідно розробити документ із вичерпними вимогами, який включає в себе опис архітектури цільової системи, вимоги на рівні модулів, пріоритети впровадження, стратегію міграції даних та показники моніторингу», — йдеться в звіті.
Гібрид чи хмара
Як вже писало наше видання, у новій Концепції, затвердженій ДСА, було вирішено відійти від хмарної архітектури побудови ЄСІТС. Це означає, що замість здійснення процесів в центральному дата-центрі, зокрема авторозподілу справ, вони будуть відбуватися автономно в судах, і вже потім ці дані будуть передаватися у «центр».
З цим не зовсім погоджуються експерти:
«Концепція у новій редакції, затвердженій на початку листопада 2019 року ДСА, передбачає так звану гібридну модель замість хмарної моделі для судів — систему Back Office.
Нова архітектура системи повинна базуватися на хмарній технології, коли всі суди та інші користувачі судової системи отримують доступ до єдиної платформи через захищений рівень контролю доступу. Всі дії повинні бути належним чином забезпечені цифровим підписом, щоб забезпечити юридично обов'язкове прийняття комунікації між сторонами виключно через цифрові дані.
ЄСІТС має бути розроблена як хмарна платформа з єдиним уніфікованим захищеним доступом для всіх типів користувачів та із вбудованою підтримкою цифрового підпису для всіх типів дій».
Дорожня карта
На думку експертів, загальний проект розробки ЄСІТС повинен бути організований так: розробка дорожньої карти та залучення постачальників — 6 місяців. Підготовка дорожньої карти повинна включати принаймні такі кроки:
1.1. Аналіз високого рівня бізнес-процесів в усіх різних видах судів
1.2. Аналіз потреб та можливостей вдосконалення бізнес-процесів
- Розробка моделі бізнес процесу «як має бути»
- Аналіз мети діяльності для затвердженого бізнес процесу «як має бути»
- Перегляд цілей діяльності та затвердження Керівним комітетом рівня для кожної моделі
- Усі успадковані системи Back Office потрібно замінити до кінця першого року впровадження проекту
- Комплексний канал самообслуговування повинен запрацювати до кінця другого року
- ЄСІТС має бути повністю готова за три роки
Планування має передбачати досягнення результатів кожні півроку, щоб забезпечити плавне управління змінами. Першим пріоритетом має стати впровадження сучасного та зручного для користувачів Back Office для забезпечення безперебійного робочого середовища для суддів та інших працівників судів.
Загальна програма розробки ЄСІТС повинна зосереджуватися на таких паралельних блоках:
- Розробка системи
- Розвиток інфраструктури на основі вимог, визначених на етапі проектування системи
- Управління змінами для забезпечення плавної міграції з існуючого середовища до нової системи, включаючи зміни законодавчих актів та навчання всіх типів користувачів
ДСА повинна мати можливість керувати та координувати розробки по всіх трьох компонентах і регулярно звітувати перед Керівним комітетом ВРП.
Наразі ж ДП «ІСС» зосереджується на розвитку інфраструктури, повністю відсутні важливі блоки розвитку системи та управління змінами.
Отже, зроблено такі основні рекомендації щодо розробки ЄСІТС.
- Необхідно забезпечити чітке розмежування основних ролей у процесі розробки. Слід представити окремо принаймні такі основні ролі в процесі розробки ЄСІТС:
Керівний комітет повинен здійснювати загальне управління розробкою ЄСІТС; цей рівень повинен бути пов'язаний з Вищою радою правосуддя.
Замовник — мобілізація ресурсів та контроль за виконанням договорів; це має реалізовувати керівництво ДСА.
Функція управління проектами повинна реалізовуватися спеціалізованим підрозділом ДСА.
Реалізацію проекту слід проводити за допомогою відкритих та прозорих тендерних процедур.
Управління ІТ-операціями має здійснюватися ДП «Інформаційні судові системи».
- Потрібно офіційно створити Керівний комітет (КК) ЄСІТС та підготувати і затвердити Статут КК. Керівний комітет повинен затвердити дорожню карту для створення ЄСІТС та стежити за виконанням дорожньої карти.
- ДСА повинна мати спроможність виконувати роль замовника ЄСІТС, тобто контролювати виконання вимог до ІТ-системи, контролювати виконання договорів на виконання робіт з розробки та прийняття результатів, а також контролювати необхідні зміни для впровадження системи у всіх судах. Для цього слід створити центр управління проектами ЄСІТС.
- Державне підприємство «Інформаційні судові системи» має зосереджуватися лише на впровадженні функцій ІТ. Центр управління проектами ДСА повинен нести відповідальність за реалізацію функції розвитку ІТ. Усі розробки повинні здійснюватися на місцевому та/або міжнародному ринку за допомогою належно підготовлених прозорих тендерних процесів.
- Для того, щоб забезпечити реалістичне планування та прозорий моніторинг, необхідно розробити комплексний Документ про вимоги, який включає опис архітектури цільової системи, вимоги на рівні модулів, пріоритети впровадження, стратегію перенесення даних та показники моніторингу.
- ЄСІТС має бути розроблена як хмарна платформа з єдиним уніфікованим захищеним доступом для всіх типів користувачів та з вбудованою підтримкою цифрового підпису для всіх типів дій.
- При плануванні слід враховувати всі конкретні модулі для всіх різних зацікавлених сторін ЄСІТС.
- Дорожню карту повинен затвердити Керівний комітет, і вона повинна бути основою для моніторингу виконання.
- У плануванні має передбачатися досягнення на кожні півроку, щоб забезпечити належний контроль за змінами. Першим пріоритетом має стати впровадження сучасного та зручного для користувачів службового розділу сайта (бек офіс) для забезпечення неперервного середовища роботи суддів та інших працівників судів.
- Діяльність з управління програмою ЄСІТС повинна плануватися, координуватися та керуватися в трьох паралельних сферах: (1) розробка системи ЄСІТС, (2) розвиток інфраструктури та (3) управління змінами.
З повним текстом звіту можна ознайомитися за посиланням.
Сюжет «Право ТВ» стосовно презентації аудиту дивіться вже незабаром.
