Похоже, что курс на полную информатизацию, «государство в смартфоне» или же диджитализацию, как нарекают ее эксперты, в очередной раз столкнулся с «украинскими особенностями».
Один из наиболее масштабных проектов — построение электронного правосудия в Украине в виде Единой судебной информационно-телекоммуникационной системы (кратко — ЕСИТС) — рискует если не пойти ко дну, то надолго остаться в «подвешенном» состоянии.
Напомним, что эта Система призвана была решить массу проблем, с которыми сталкиваются и граждане при обращении в суд, и сами суды: упростить процесс обмена данными между судами и сторонами, а также госорганами и судами, между реестрами и пр. ЕСИТС должна была централизовать процессы, экономить время судей и участников процесса, значительно ускорить рассмотрение дел.
Вместо этого сейчас Система находится в состоянии, которое ведет лишь к большей неразберихе: работает электронный кабинет, через который граждане и их представители подают иски и др. процессуальные документы в суд, однако с дальнейшими действиями у судов возникает проблема. Дело в том, что для полноценной работы с «электронным делом» необходимо было внедрить остальные модули ЕСИТС — самого по себе «принимающего окна» недостаточно.
При этом на построение ЕСИТС уже были затрачены немалые бюджетные деньги, а также средства и усилия доноров. И представители последних решили проанализировать, почему проект заглох.
Концепция есть, порядка внедрения нет
6 декабря европейские эксперты презентовали результаты аудита внедрения электронного правосудия и ЕСИТС в Украине. Результаты эти были озвучены публично, в присутствии ответственных за Систему: Государственной судебной администрации, руководства подконтрольного ей госпредприятия «Информационные судебные системы» (которое является администратором внедрения ЕСИТС), а также Высшего совета правосудия, наделенного контрольными функциями. Напомним, что именно Высший совет правосудия остановил запуск Системы с 1 марта 2019 года, ссылаясь на ее неготовность. Стоит отметить, что процессом внедрения ЕСИТС заинтересовались и представители Комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики. Так, важность коммуникации и оперативного предоставления информации о ходе внедрения ЕСИТС законодательной ветви власти отметили Андрей Костин и Роман Бабий.
Итак, результаты аудита экспертов проекта Европейского союза «Право-Justice» оказались, мягко говоря, неутешительными. В частности, было установлено, что работа по внедрению ЕСИТС была непоследовательной, сопровождалась непонятными расходами, управление процессами со стороны ответственных органов и лиц было неэффективным.
Со своей стороны, представители Представительства Европейского союза ненавязчиво намекнули, что на создание ЕСИТС в Украине было затрачено немало денег и усилий, однако результата пока фактически нет.
Решение украинской стороны переписать ранее действующую Концепцию построения ЕСИТС, по словам европейских экспертов, вовсе не является решением проблемы, ведь главное — это порядок внедрения. И тут ответственные структуры вновь допускают одну и ту же ошибку. Так, Ивар Талло, международный эксперт проекта ЕС «Право-Justice» подчеркнул, что если не будут внесены изменения в порядок имплементации (внедрения), то через 2-3 года украинский проект «вернется к тому, с чего начинался».
«Вместо того, чтобы исправить механизм в части выполнения и оставить Концепцию в покое, ГСА ее поменяла, а процесс внедрения остался стоять на месте. Поэтому мы предсказываем, что через пару лет придется все опять пересматривать», — подытожил он в комментарии нашему изданию.
Сам разработал, сам внедрил
Проблема содержится и в потенциальном конфликте интересов из-за отсутствия распределения ролей между Государственной судебной администрацией и подконтрольном ей предприятии — ГП «Информационные судебные системы».
«Было бы неправильно, чтобы одно и то же учреждение отвечало и за разработку концепции, и за, собственно, создание Системы, и за ее развитие, обновление, и за поддержку функционирования системы, поскольку это может создать потенциальный конфликт интересов. Нет надлежащего разграничения полномочий на этапе внедрения ЕСИТС», — подчеркнул руководитель Первого отдела программ помощи Представительства ЕС в Украине Мартин Клауке.
«В рамках цикла построения не появляется разграничение между функциями управления и разработки, и функциями выполнения. Это на самом деле очень важно, поскольку ситуация, когда одно и то же учреждение принимает решение о том, что должно быть сделано, и само же внедряет это в жизнь, является неприемлемой.
В свое время мы назвали это «синдромом Дубинко» (Дмитрий Дубинко в то время занимал должность руководителя ГП «Информационные судебные системы», — прим. ред).
Когда в прошлом году я пытался выяснить, кто и за что отвечает, то ответ был один — нам нужна диджитализация, но обращайтесь к господину Дубинко. Таким образом, все задачи и обязанности были на Дмитрии Дубинко, но его одного было однозначно недостаточно.
Я опасаюсь, что сейчас мы можем оказаться в той же ситуации, но под другим названием — «синдром Тертичного» (Олег Тертичный — нынешний директор ГП «ИСС», — прим. ред.).
Я хочу заранее извиниться перед этими людьми, я не имею ввиду ничего плохого, но их фамилии приведены в качестве примера — что не так с внедрением ЕСИТС.
Проект «Право-Justice» работает не только с органами судебной власти, но и с Минюстом, и мы наблюдали схожую ситуацию с ГП «Национальные информационные системы», когда разработка информационных продуктов и их поддержка осуществляется одним учреждением и неясно, какие деньги идут на разработку, а какие — на поддержку и функционирование.
Если вы ознакомитесь с аудитом ЕСИТС, то увидите, что очень большая разница между тем объемом средств, которые были затрачены на разработку, и тем, какая сумма должна была быть затрачена.
То есть однозначно нужно изменить подход, хотя он встречается не только у судебной власти», — подчеркнул Ивар Талло.
Он добавил, что ГСА стоит несколько пересмотреть свою роль как заказчика проекта.
Вместо «облака» «гибрид»
Критика прозвучала также относительно гибридной архитектуры ЕСИТС, прописанной в новой Концепции, утвержденной ГСА, вместо ранее предложенной облачной модели, когда процессы, в том числе распределение дел, должны были происходить в центре, а не на местах.
Частично замысел «облачной» модели летом 2018 года замглавы ГСА Сергей Чорнуцкий в интервью «Судебно-юридической газете» пояснял так: «Сейчас автоматизированное распределение во всех судах осуществляется локально, на локальных базах данных, что вызывало нарекания, жалобы на вмешательство в эту систему. Логика централизованного автоматизированного распределения предполагает, что это будет программное обеспечение, которое будет находиться в дата-центре, и суды будут каналам связи соединяться с соответствующим модулем, и будет осуществляться автораспределение».
«В старой версии автораспределения предполагалось отдельное внесение данных по табелям учета рабочего времени в суде. Сейчас предполагается, что эти данные дополнительно вносить не нужно — они будут автоматически использоваться с подсистемы бухгалтерского учета и кадров. То есть в одном месте будут заполняться один раз все данные», — рассказывал замглавы ГСА.
Однако эту идею в новой Концепции, утвержденной ГСА, «видоизменили», что, по мнению европейцев, вовсе не на пользу замыслу ЕСИТС.
«Мы, как и международные эксперты в этой сфере, считаем, что хранение данных должно происходить на центральном уровне, поскольку это способствует большей эффективности работы системы и позволяет инвестировать средства более целенаправленно», — подчеркнул по поводу новой Концепции Мартин Клауке, руководитель Первого отдела программ помощи Представительства ЕС в Украине.
Что он имел ввиду? Если строить Систему с «гибридной» архитектурой, когда часть процессов происходит автономно в судах, а не в центре, возникает вопрос о целесообразности построения ЕСИТС в целом. Ведь и сейчас, по сути, суды отрабатывают определенные процессы «на месте», а затем передают данные «в центр». По сути, «гибрид» рушит всю идею оптимизации процессов и экономии финансового и кадрового ресурса (очевидно, что при автономной модели обслуживающего персонала необходимо больше, обновления ПО произвести сложнее и т. д.).
«Гибридная модель усложнит систему, и ее реализация будет требовать гораздо больше расходов. И я думаю, все согласятся с тем, что если у нас такая сложная система, то стоит упрощать в ней все, что можно упростить.
Мы обсуждали этот вопрос с ГСА и Госпредприятием, и они пытались убедить нас в том, что Украина не готова к использованию полностью облачной модели, поскольку качество связи не всегда на хорошем уровне. Мы согласны, что это может быть проблемой. Однако эти потенциальные проблемы не могут быть достаточным основанием для кардинального изменения модели ЕСИТС, поскольку Система строится не на 3-5 лет с перспективой ее пересмотра, а на следующие 10-15 лет использования», — подчеркнул Ивар Талло.
«Почему вместо подхода «облачной технологии», который является более прогрессивной и сегодня все к нему стремятся, выбрали более консервативный «проверенный» путь?
Единственным основанием была бесперебойность работы судов на местах. Хотя это тоже дискуссионный вопрос, поскольку не все суды смогут быть такими автономными, ведь некоторые суды находятся в разных помещениях, и все же будет нужна соответствующая связь. Я думаю, больше о преимуществах «гибридной» архитектуры нам расскажет инициатор такой концепции директор ГП «ИСС» Олег Тертичный», — ответил на это заместитель председателя Государственной судебной администрации Украины Сергей Чорнуцкий.
«Лично моя позиция отличается от официальной позиции Государственной судебной администрации, поскольку я больше склоняюсь к «облачной» модели», — подчеркнул Сергей Чорнуцкий и добавил, что, однако, в данном случае руководитель ГСА выбирает модель и несет ответственность за свой выбор.
Кто виноват и что делать
«Я имею достаточно большой опыт внедрения информационных систем и работы с донорскими и партнерскими организациями. До того, как прийти в судебную ветвь власти, я работал в Агентстве по электронному управлению», — начал речь нынешний глава госпредприятия «Информационные судебные системы» Олег Тертичный.
«Поэтому, с одной стороны, я очень благодарен нашим европейским партнерам за консультацию и помощь, но есть еще и негативный опыт, который я видел в Агентстве по электронному управлению. Непосредственно, это два проекта Агентства: система электронного взаимодействия и система «Трембита», которые стартовали одновременно в 2015 году. Система электронного взаимодействия — это продукт, который разрабатывался Агентством и непосредственно руками госпредприятия. На сегодня имеет 2,5 тысяч абонентов и ежедневный обмен 50 тысяч документов внутри всей исполнительной ветви власти. И система «Трембита» — достаточно успешный проект, который поддерживался двумя международными проектами, и который только сейчас начинает работать.
Модель реализации проекта может быть и такая, и другая.
Просто нужно понимать, что при приобщении дополнительных игроков в процесс реализации мы имеем оттягивание времени на пояснения, разъяснения, доказывание позиции, и, таким образом, мы сильно растягиваем внедрение проекта.
Когда проект «Право-Justice» сказал о 2-3 годах для внедрения, я понимаю, что это достаточно амбициозно, поскольку проект ЕСИТС с учетом приобщения дополнительных точек зрения и дополнительного видения растянется во времени», — подчеркнул Олег Тертичный.
«И наше видение относительно реализации концепции, реализации ЕСИТС — нужно всем организоваться, войти в качественную дискуссию. Каждый должен понимать, что от его помощи процесс должен двигаться вперед. Если проект «Право-Justice» будет тянуть в одну сторону, ГСА — в другую, ВСП — еще в одну, а еще появится регулятор — Агентство, мы останемся на месте. И этот процесс будет идти еще 15-20 лет. Поэтому дискуссия должна быть направлена на один вектор развития», — подытожил он.
«К Ивару у меня, конечно, претензия по поводу упоминания моего имени несколько раз, и я попрошу больше этого не делать, поскольку это обидно. Сразу возникает какой-то нехороший диссонанс», — сделал замечание Ивару Талло Олег Тертичный.
Также директор ГП «ИСС» подчеркнул, что необходимо установить виновного в том, что ЕСИТС оказалась не готова к работе.
«По поводу наших амбициозных планов внедрения ЕСИТС за 3 года. Я собрал лучшую команду из специалистов разных органов. Каждый может похвастаться большим спектром достижений.
Мы проанализировали текущее состояние, когда зашли на предприятие «ИСС». Те факторы, о которых говорил Ивар Талло, действительно присутствовали. Возможно, в силу политической ситуации, которая была шаткой, Система даже не была готова к реализации. То есть были компоненты, большое количество софта, израсходованные средства, но результата не было. Поэтому и родилось видение, что Концепцию нужно менять.
Ведь, как минимум, только смена реализатора влечет за собой дополнительный срок на ознакомление, изучение, нужно набраться опыта — а это период, который прошлой Концепцией не был предусмотрен», — подчеркнул директор ГП «ИСС».
Также Олег Тертичный пригласил присутствующих на оценку существующего программного обеспечения, к которой, по его словам, «приобщили сертифицированных судебных экспертов, представителей разработчиков и, на всякий случай, правоохранительные органы».
«Приглашаем всех вас. Если были виновные — они должны отвечать. И если было введение в заблуждение. Чтобы все понимали, что происходило до этого», — подчеркнул Олег Тертичный.
Вместе с тем, на запрос «Судебно-юридической газеты» об аккредитации на данное мероприятие в ГП «ИСС» ответили, что оно носит «исключительно технический характер» и «является производственным».
По словам отдельных участников данного мероприятия со стороны разработчиков, цель ГП «ИСС» — «найти виновных», «обнулить» уже проведенную работу и запустить некоторые процессы заново, на что, естественно, вновь понадобятся бюджетные средства.
Со своей стороны ГП «ИСС» сообщило лишь краткие итоги такой оценки, состоявшейся 10 декабря: «Начат аудит с представителями разработчиков подсистем ЕСИТС текущего состояния разработки и имеющихся функциональных возможностей прикладного программного обеспечения, которое создавалось администрацией в соответствии с договорами по построению компонентов ЕСИТС в 2018-2019 гг.».
Каналы связи не подходят: Украина — не Казахстан
Один из аргументов ГСА относительно необходимости «переписать» Концепцию построения ЕСИТС — отсутствие необходимой инфраструктуры для обмена данными.
Так, Александр Слоницкий, начальник Управления информатизации и судебной статистики ГСА отметил следующее.
«Относительно отчета, который был представлен сегодня проектом, мы обязательно составим свои комментарии и пришлем проекту и Высшему совету правосудия. Мы согласны со многими предложениями уже на этом этапе, но есть определенные предостережения.
Я просил бы очень аккуратно относиться к утверждениям о том, что в других странах существуют подобные системы. Таких масштабных проектов в мире нет.
Если брать Литву и Эстонию, то они по численности населения — это Киев и Киевская область. Там гораздо больше развита инфраструктура. Когда Министерство обороны отвечает за каналы связи, когда в судах нет вопросов относительно подключения и надлежащей работы каналов связи — это совсем другое дело. У нас этим, к сожалению, занимаются частные компании, и вкладывать деньги в их развитие нецелесообразно.
В Польше, к примеру, нет огромного реестра судебных решений. К слову, в Украине ежедневно к Реестру обращаются 50-60 тысяч пользователей. Это огромная нагрузка на систему. Кроме того, в Польше нет обязательной фиксации судебных заседаний.
Единственная страна, где можно говорить о масштабности, это Казахстан. Но там вопрос обеспечения каналами связи решен на государственном уровне. У них есть компания КазахТелеком (как наш Укртелеком), которая получает государственные средства и отвечает за подключение всех госорганов. Но даже там фиксация судебного заседания происходит в локальном режиме и передается ночью в центральную базу. И у них в любой точке работает полноценно 4G. О чем мы говорим? Мы в нашем комментарии дадим конкретные примеры состояния наших каналов связи», — подчеркнул Александр Слоницкий.
Однако европейские эксперты не считают, что эти инфраструктурные требования настолько серьезные, как их пытается представить ГСА.
«Наши эксперты не усмотрели в этом такой большой проблемы. Возможно, есть какие-то ограничения по пропускной способности. Но это не означает, что распределение дел не может осуществляться действующими каналами», — отметил Ивар Талло в комментарии «Судебно-юридической газете».
О пользователях опять забыли
Также европейские эксперты отметили, что, как при прежних попытках внедрения ЕСИТС, так и сейчас, не приобщаются судьи.
Так, по словам Мартина Клауке, первоочередной задачей должно быть функционирование модуля документооборота внутри судов. Ведь при отсутствии этого модуля, однако при наличии возможности подавать иски через электронный кабинет, количество нерассмотренных дел будет только накапливаться.
Он отметил, что должно быть обеспечено удобство Системы для пользователей, поэтому работа должна происходить в тесной координации с судьями и сотрудниками аппарата судов.
«Мы акцентировали внимание, что важна ориентированность на пользователей. В последние 10 лет при разработке информационных продуктов в центре находятся интересы пользователя. Мы должны больше коммуницировать с судьями и выстраивать системы, исходя из интересов судей.
Мой спор с Дубинко, в частности, касался того, что он несколько побаивался судей. Ему как техническому специалисту хотелось создать технически идеальную систему, которую судьям просто бы передали и сказали, что нужно ее использовать», — отметил Ивар Талло.
План для плана
Участники мероприятия, в частности глава Седьмого апелляционного административного суда Виталий Кузьмишин, высказали опасения, что чрезмерное увлечение изменениями в векторе планирования может привести к тому, что Система так и не заработает.
«Четко понимать временные рамки, необходимо, чтобы проектный офис, который будет отвечать за реализацию проекта ЕСИТС, установил определенные промежуточные дедлайны. Ведь и тогда, и сейчас нет понимания, какие цели должны быть достигнуты в определенный промежуток времени. Поэтому и весь процесс происходит непонятным образом», — подчеркнул Ивар Талло.
В целом, на попытки создать и усовершенствовать ЕСИТС было затрачено немало средств и усилий аналитиков, поэтому, по словам европейских представителей, настало время показать позитивный результат. «Ведь мы больше не можем затрачивать средства и усилия, если нет интереса во внедрении этого проекта», — подчеркнул Мартин Клауке.
Впрочем, показать результат с полноценным внедрением ЕСИТС, а тем более с решением основной проблемы — быстрого обмена данными под запрос судов с другими государственными органами, по словам ГСА, удастся не раньше 2023 года.
Стоит напомнить, что ранее ГСА ставила перед собой задачу полноценно запустить ЕСИТС с 1 марта 2019 года: были разработаны отдельные модули, программное обеспечение, проведено тестирование в пилотных судах.
Теперь, судя по новой Концепции, которую разработало ГП «ИСС», большую часть работ нужно практически начинать заново.
В новой Концепции были пересмотрены сроки, предусмотренные прошлой концепцией, и сейчас разработка и внедрение ЕСИТС состоит из 4 этапов.
В то же время, перед этими этапами необходимо провести ряд подготовительных мероприятий. Во-первых, провести аудит текущего состояния разработки компонентов ЕСИТС. То есть тех компонентов, которые были разработаны в рамках предыдущей концепции. Во-вторых, провести аудит прикладных программных систем, программно-технических комплексов и информационной инфраструктуры — это именно определение инфраструктуры, компьютерной техники, сетей и серверов, которые функционируют в судах и органах системы правосудия. По сути, это инвентаризация для того, чтобы понимать, какое оборудование можно использовать дальше при построении ЕСИТС. В-третьих, разработать и утвердить план мероприятий по реализации Концепции.
Что касается непосредственно сроков внедрения ЕСИТС в жизнь, то, как отметил заместитель председателя Государственной судебной администрации Украины Сергей Чорнуцкий, первый этап (конец 2019 — первый квартал 2020 года) состоит из разработки технико-экономического обоснования, выбора технологии разработки и построения аппаратно-программных компонентов, определения необходимой инфраструктуры и оборудования и, собственно, детализации технического задания по компонентам. Первый-второй кварталы 2020 года — начало и завершение испытательного тестирования общесистемных компонентов. Это центральное информационное хранилище, система управления и обмена документами, подсистема управления доступом и информационной безопасностью.
Далее должна происходить разработка макетов основных подсистем и модулей. Это непосредственно прикладное программное обеспечение с готовым функционалом, готовое для тестирования на тестовых площадках ГП «ИСС», но еще не готовое для тестирования в судах. Среди них – два реестра (обновленный Реестр судебных решений и Реестр исполнительных документов), а также доработанные с учетом новой гибридной архитектуры электронный кабинет и электронный суд, обновленный веб-портал судебной власти и контакт-центр органов судебной власти.
Третий этап — наиболее длительный. Это третий квартал 2020 года — четвертый квартал 2021 года. Он включает завершение разработки всех других прикладных подсистем и модулей, а также завершение разработки модулей и систем, которые должны быть локальными составляющими подсистемы автоматизации органов и учреждений системы правосудия. Именно этот этап предусматривает запуск исследовательской эксплуатации. То есть, на протяжении этого этапа в тестовую эксплуатацию должны быть внедрены все модули. Конкретный порядок будет определен в плане мероприятий. Также будет определен перечень пилотных судов, на которых «откатают» программное обеспечение.
Четвертый, завершающий этап (2021-2023 годы) включает в себя тестовую эксплуатацию во всех судах. В этот же этап включается разработка и внедрение обобщающих систем: электронный архив для сохранения электронных материалов, и внедрение автоматизированного взаимодействия с другими автоматизированными системами. То есть, взаимодействие с другими органами, интеграция с другими реестрами, базами данных других органов – не только в судебной системе.
Таким образом, полноценную работу ЕСИТС мы увидим, в лучшем случае, в 2023 году.
Как видим, данное мероприятие коснулось не только вопроса построения ЕСИТС, но и вопроса стремления украинской стороны коммуницировать с экспертами и предоставлять оперативную и прозрачную информацию о важнейшем для Украины проекте. Какие предложения европейских экспертов будут в итоге учтены, как всегда, покажет время.
Напомним, ранее «Судебно-юридическая газета» писала о том, сколько средств было затрачено на ЕСИТС.
