Как известно, после принятия Закона «Об очищении власти» ряд больших и мелких чиновников были автоматически уволены и подданы запрету занимать определенные должности в органах власти. Некоторые, независимо от того, действовали ли они во вред Украины или нет, а просто в силу должности. Вместе с тем многие активисты впоследствии жаловались, что «крупная рыба» обошла нормы закона.
Теперь же украинская власть, получив на руки решение Европейского суда по правам человека в деле «Полях и другие против Украины» о нарушении Конвенции при люстрации 5 заявителей (перевод которого ранее осуществила «Судебно-юридическая газета»), которое отказалась пересматривать Большая Палата ЕСПЧ, стоит перед дилеммой: что делать с остальными люстрированными чиновниками?
В Едином реестре люстрированных лиц на данный момент числится 893 человека.
А была еще так называемая «скрытая люстрация» — когда человек, понимая, что подпадает под закон, увольнялся сам или по требованию начальства. Таких лиц может быть 4-5 тысяч.
Что сказал ЕСПЧ
В решении по делу «Полях и другие против Украины», перевод которого ранее осуществила «Судебно-юридическая газета», ЕСПЧ окончательно жестко описал нарушения Украиной статей Конвенции о защите прав человека при применении к заявителям Закона «Об очищении власти».
«Глубокий характер мер, применяемых к заявителям, в сочетании с жесткой формулировкой, используемой в разделе 1 закона о люстрации относительно целей закона, повышает вероятность того, что некоторые из этих мер, возможно, мотивированы местью по отношению к тем, кто был связан с предыдущими правительствами», — отметил ЕСПЧ.
ЕСПЧ подчеркнул, что применение люстрационных мер к заявителям не предусматривало какой-либо индивидуальной оценки их поведения. Фактически никогда не утверждалось, что заявители сами совершали какие-либо конкретные действия, подрывающие демократическое управление, верховенство закона, национальную безопасность, оборону или права человека. Они были уволены в силу закона только за то, что занимали определенные посты на государственной службе в то время, когда Янукович был президентом Украины.
«Правительство подчеркнуло в качестве одной из ключевых целей закона о люстрации необходимость восстановления доверия общественности к государственным органам путем видимого обновления их персонала. Трудно понять, как при таких обстоятельствах эта цель предполагаемого обновления может быть достигнута путем «чистки» чиновников гораздо меньшей важности», — подчеркивают судьи ЕСПЧ.
Также ЕСПЧ считает, что украинские власти не смогли предоставить убедительные основания для оправдания люстрации в отношении лиц, которые до 1991 года просто занимали определенные должности в Коммунистической партии.
«Суд считает, что несоразмерный характер меры люстрации особенно ярко проявляется в деле пятого заявителя. Не было представлено никаких серьезных аргументов в пользу того, что заявитель, местный чиновник, работающий в сельском хозяйстве, мог предположительно представлять угрозу для вновь установленного демократического режима. Национальные власти продемонстрировали полное игнорирование его прав», — подчеркнул суд.
По мнению ЕСПЧ, меры, предусмотренные в рамках Закона о люстрации в Украине, имеют гораздо более широкий охват и применяются к заявителям в контексте, отличном от того, который преобладал в других странах Центральной и Восточной Европы, когда они осуществили свои программы люстрации.
«Согласно заявлениям Верховного Суда и правительства, цель люстрации состояла в том, чтобы восстановить доверие к государственным институтам и защитить демократическое управление. Тем не менее эти цели могли бы быть достигнуты менее навязчивыми средствами — где это возможно, путем проведения индивидуальной оценки, отстранением заявителей от их полномочий и переводом их, где это возможно, на менее значимые должности», — отметил ЕСПЧ.
Автоматическая отмена люстрации или нет
Итак, ЕСПЧ отметил нарушение статей Конвенции при применении норм люстрационного закона к заявителям, а также предписал выплатить компенсации 5 заявителям. Очевидно, что до ЕСПЧ могут дойти и другие дела, где также будут приняты решения не в пользу Украины, и Украина должна принять меры. Но можно ли утверждать, что нынешнее решение автоматически распространяется на всех люстрированных? В Минюсте так не считают.
Во-вторых, ЕСПЧ предписал выплатить заявителям денежную компенсацию, но об автоматическом восстановлении заявителей в должностях речь не идет (к примеру, в решении ЕСПЧ по делу судьи Верховного Суда Украины Александра Волкова прямо речь шла о необходимости восстановления в должности). Что касается нынешнего решения, вопрос о механизме их восстановления придется решать в судебном или административном порядке.
В-третьих, ЕСПЧ не прописал конкретные меры общего характера – к примеру, необходимость принять Украиной определенное законодательство для исправления нынешнего закона о люстрации или создать какой-то механизм. То есть, теперь украинская власть вправе, трактуя решение ЕСПЧ по-своему, самостоятельно разработать варианты решения проблемы, обозначенной Европейским судом.
В-четвертых, из решения ЕСПЧ не следует, что Европейский суд отрицает процедуру люстрацию как явление. Он говорит о том, что именно в Украине эта процедура прошла со значительными нарушениями.
Очевидно, что без соответствующего решения Конституционного Суда Украины, который с апреля 2015 года не может определиться с конституционностью люстрации, эту задачку будет решить гораздо сложнее. По сути, именно КСУ помог бы определиться с судьбой остальных люстрированных лиц, а не только 5 заявителей в ЕСПЧ.
Кроме того, Министр юстиции Украины Денис Малюська уже заявил, что автоматического восстановления всех люстрированных чиновников не будет.
«Мы не будем сидеть, сложа руки, а сделаем все, чтобы обеспечить права граждан и сохранение механизма люстрации, хотя и в ограниченном виде. ЕСПЧ не признавал неправомерной люстрацию целиком, а только ее чрезмерный объем. Отдельные категории граждан, по мнению суда, были автоматически люстрированы, хотя ничего плохого не совершали.
Мы планируем совместно с народными депутатами проработать и внести законопроект, согласно которому будет создана комиссия, которая будет рассматривать жалобы граждан, которые считают свою люстрацию неправомерной. Также будет рассматриваться возможность восстановления в должности (при ее наличии) и выплаты разницы между утраченным и реальным заработком.
Описанный выше механизм НЕ применяться к категории граждан, чья люстрация была обоснованной. Надеюсь на поддержку законопроекта Верховной Радой Украины», — подчеркнул Денис Малюська.
Замминистра юстиции, Правительственный уполномоченный по делам ЕСПЧ Иван Лищина поддержал руководителя Минюста.
«Важные моменты решения:
Суд установил, что
- Закон соответствует требованиям качества закона, которые ЕСПЧ применяет в своей практике, то есть меры против заявителей были «законными» в понимании ст. 8 Конвенции (§ 268)
- по состоянию на 2014 год ситуация в Украине давала основания для проведения люстрации в отношении гражданских служащих, работавших во времена предыдущего правительства с целью защиты граждан от тех, кто своим поведением создавали риск молодому демократическому режиму и принимали участие в масштабных коррупционных действиях (§ 272).
Последний вывод не был очевидным: до «Поляха» Суд признавал наличие основания для люстрации только в случаях бархатных революций в Восточной Европе. Евромайдан сегодня единственное исключение из этого правила. Кажется, что Суд сделал его несколько «сквозь зубы» и со ссылкой на соответствующее решение Венецианской комиссии, но это такое ...
В то же время, ЕСПЧ отметил, что ответственность при люстрации должна быть индивидуализирована, то есть при ее применении должны приниматься во внимание конкретные обстоятельства каждого из тех, к кому применялись предусмотренные законом последствия и конкретное участие лица в антидемократических действиях предыдущего режима. Неиндивидуализированная ответственность могла применяться к очень узкому кругу чиновников, чье участие в антидемократических действиях или знания о них могли презюмироваться. При применении к широкому кругу лиц автоматическая люстрация могла толероваться, если бы последствия были очень незначительны (например, перевод на менее ответственный пост) (§ 277, 292, 293).
Но то, как люстрация была организована в соответствии с Законом, то есть автоматическое увольнение и запрет занимать позиции в гражданской службе в течение 10 лет для широкого круга чиновников, является нарушением ст. 8 Конвенции.
Отдельно Суд отметил автоматическую публикацию данных о лицах, подвергнутых люстрации в открытом реестре как нарушение ст. 8 Конвенции. Также Суд посчитал безосновательным применение люстрации к лицам, которые занимали должности в партии СССР и работали в органах КГБ: ввиду времени, прошедшего после обретения Украиной независимости, влияние таких лиц на формирование государственных органов молодой демократии можно считать незначительным.
Таким образом, выполнение решения НЕ требует отмены Закона или автоматического возобновления всех люстрированных чиновников. Оно требует изменений в Закон, в частности, значительного сужения перечня должностей, на которые распространяется автоматическая люстрация. Оно также требует установления процедуры пересмотра обоснованности люстрации в отношении тех должностей, которые не подлежат автоматической люстрации. Такой пересмотр может быть судебный или административный. Последний пока рассматривается Минюстом как более приемлемый.
Для тех, чье увольнение будет признано необоснованным, должна уплачиваться компенсация материального ущерба и (в случае невозможности восстановления в должности) морального вреда в размере, установленном законом.
Электронный реестр люстрированных лиц, наверное, должен быть закрытым.
Отдельно надо исключить из Закона такое основание для люстрации, как занятие должности в партии СССР и работа в органах КГБ.
Это предварительные наработки. У кого есть предложения по выполнению решения — пишите в личку (ну, кроме предложений уволить Министра юстиции — такой «другой меры индивидуального характера» решение не требует)», — отметил Иван Лищина.
Что говорит закон
Согласно Закону «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека», в течение 10 дней со дня получения уведомления ЕСПЧ об обретении Решением статуса окончательного Минюст должен направить заявителям (взыскателям) уведомление с разъяснением их права подать в государственную исполнительную службу заявления о выплате компенсации, а также направить в ГИС оригинальный текст
и перевод резолютивной части решения ЕСПЧ. ГИС в течение 10 дней со дня поступления документов открывает исполнительное производство. Но это все касается материальной компенсации.
В законе также прописаны «дополнительные меры индивидуального характера». Так, в целях обеспечения восстановления нарушенных прав взыскателя, кроме выплаты возмещения, принимаются дополнительные меры индивидуального характера, коими являются:
- восстановление настолько, насколько это возможно, предыдущего юридического состояния, которое взыскатель имел до нарушения Конвенции;
- другие меры, предусмотренные в Решении.
Восстановление предыдущего юридического состояния взыскателя
осуществляется, в частности, путем:
- повторного рассмотрения дела судом, включая возобновление производства по делу;
- повторного рассмотрения дела административным органом.
Таким образом, Минюст в течение 10 дней со дня получения уведомления об
обретении Решением статуса окончательного:
- направляет взыскателю сообщение с разъяснением его права возбудить производство о пересмотре дела и/или о его праве на восстановление производства в соответствии с действующим законодательством;
- уведомляет органы, которые ответственны за выполнение предусмотренных в Решении дополнительных мер индивидуального характера, о содержании, порядке и сроках выполнения этих мер.
В рамках контроля Минюст вправе вносить Премьер-министру Украины представление по обеспечению выполнения дополнительных мер индивидуального характера.
Также Закон говорит о мерах общего характера.
Общие меры принимаются с целью обеспечения соблюдения государством положений Конвенции, нарушение которых установлено ЕСПЧ, обеспечения устранения недостатков системного характера, которые лежат в основе обнаруженного ЕСПЧ нарушения, а также устранения оснований для поступления в ЕСПЧ заявлений против Украины, вызванных проблемой, которая уже была предметом рассмотрения в суде.
Мерами общего характера являются меры, направленные на устранение указанной в Решении системной проблемы и ее первопричины, в частности:
- внесение изменений в действующее законодательство и практику его
применения; - внесение изменений в административную практику;
- обеспечение юридической экспертизы законопроектов и пр.
Таким образом, ЕСПЧ лишь указал на проблему, а дополнительные меры, а также меры общего характера – теперь предмет раздумий для украинской власти. Очевидно, что «борьба» с последствиями люстрации может растянуться на годы. А в случае создания отдельной комиссии могут быть порождены новые конфликты и судебные споры.
Также остается открытым вопрос – когда Конституционный Суд поставит точку в этом деле, и как выпишет свое решение. Ранее «Судебно-юридическая газета» уже рассматривала варианты последствий решения КСУ в деле о люстрации, подробнее о них можно прочитать в материале «Дія рішень Конституційного Суду в часі: думки фахівців розділилися».
