Венецианская комиссия предоставила законодателям рекомендации по изменениям в дисциплинарной ответственности судей и проверке деклараций добропорядочности – перевод заключения

Венецианская комиссия на пленарном заседании 9-10 октября 2025 года приняла заключение относительно законопроектов о применении дисциплинарных процедур к судьям и проверки деклараций добропорядочности.

Речь идет о законопроектах «О внесении изменений в Закон «О судоустройстве и статусе судей» и некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования дисциплинарных и других процедур» 13137 и 13137-1 и «О внесении изменений в Закон «О судоустройстве и статусе судей» и некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования деклараций добропорядочности судей и семейных связей судей» 13165-2.

Комиссия решила подготовить это заключение совместно с Генеральным директоратом по правам человека и верховенству права Совета Европы (DGI).

Ранее «Судебно-юридическая газета» писала, что Венецианская комиссия решила затронуть в своем заключении также и «мониторинг» судей Верховного Суда с участием международных экспертов. Кроме того, она отметила отсутствие комплексного подхода к судебной реформе.

В июле делегация Венецианской комиссии и DGI провела онлайн-встречи с представителями Высшего совета правосудия, Комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики, народными депутатами от большинства и оппозиции, Верховного Суда, Высшей квалификационной комиссии судей, Совета судей, Национальной ассоциации адвокатов Украины, Общественного совета добропорядочности, а также представителями международного сообщества и организаций гражданского общества.

«Судебно-юридическая газета» осуществила перевод ключевых тезисов заключения Венецианской комиссии.

Контекст

Протягом багатьох років українська влада вживає заходів для реформування судової системи та вирішення проблем, пов’язаних із корупцією, політизацією та низьким рівнем довіри громадськості до судів. Україна прийняла низку заходів, спрямованих на вирішення цих питань. Незважаючи на те, що довіра до судової системи була визначена як стратегічна мета в Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки (Указ Президента №231/2021 від 11 червня 2021 року), вона залишається низькою.

Процес судової реформи в Україні був предметом численних аналізів. Вони включають рішення Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), Висновки Венеційської Комісії та DGI, а також звіти Ради Європи, зокрема Групи держав проти корупції (GRECO).

У низці рішень з 2013 року ЄСПЛ виявив численні порушення права на справедливий судовий розгляд в Україні в контексті судових дисциплінарних проваджень. Серед них занепокоєння викликали надто широкі та розпливчасті визначення дисциплінарних правопорушень, такі як «порушення присяги», відсутність детальних тлумачних вказівок у законі чи практиці та відсутність строків давності, що суперечить принципам правової визначеності та передбачуваності.

У справі «Олександр Волков проти України» Суд встановив чотири порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, включаючи відсутність неупередженого дисциплінарного органу, відсутність ефективного судового перегляду, процедурні порушення при парламентському голосуванні та недоліки у складі судової палати. Порушення статті 8 також було встановлено через довільний і непередбачуваний характер звільнення. ЄСПЛ закликав до термінової структурної реформи, особливо в дисциплінарній системі. Подібні висновки були зроблені у справах «Куликов та інші», «Денисов» та «Гуменюк та інші», які підтвердили системні недоліки в гарантіях незалежності судової влади та процесуальних гарантіях.

У березні 2024 року Комітет міністрів Ради Європи визнав значення проведених реформ. Водночас Комітет міністрів оголосив про свій намір переглянути загальне виконання цієї групи справ у 2025 році з метою оцінки необхідних кроків, що залишилися.

Нещодавно Комісія та DGI висловили занепокоєння щодо законопроекту, який пропонує моніторинг судів та тестування на поліграфі як антикорупційні заходи, попередивши, що такі положення є передчасними, надто широкими, недостатньо захищеними та становлять ризик для незалежності судової влади.

У своєму четвертому раунді оцінювання запобігання корупції щодо членів парламенту, суддів та прокурорів GRECO рекомендувала більш точно визначити дисциплінарні правопорушення, що стосуються поведінки суддів, зокрема, замінивши посилання на «норми суддівської етики та стандарти поведінки, що забезпечують суспільну довіру до суду» на чіткі та конкретні правопорушення.

Хоча GRECO привітала включення каталогу дисциплінарних правопорушень до статті 106 закону про судоустрій, зміненого у 2016 році, вона висловила занепокоєння тим, що ці положення продовжують покладатися на розпливчасті та неточні формулювання, такі як посилання на поведінку, «яка порочить звання судді» або на порушення суддівської етики. У своєму останньому звіті про дотримання вимог GRECO встановила, що ця рекомендація була частково виконана, вітаючи зусилля ВРП зі збору дисциплінарної судової практики та пропозиції щодо законодавчої реформи, а також заходи, викладені в Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки, спрямовані на уточнення підстав для суддівської відповідальності та вдосконалення дисциплінарних процедур.

Однак GRECO все ще зазначає, що ці реформи залишаються в процесі, і що для повного виконання рекомендації будуть потрібні подальші зусилля.

Очікується вдосконалення щодо посилення дисциплінарних проваджень шляхом забезпечення послідовного застосування правил пріоритетності, чіткіших визначень суддівських проступків та більшої уніфікованості у рішеннях ВРП. Паралельно система декларацій доброчесності має бути переглянута через законодавство, що запроваджує незалежні механізми перевірки, особливо для суддів Верховного Суду, поряд із посиленим моніторингом активів та способу життя.

Було встановлено, що сфера розкриття інформації про активи в Україні відповідає міжнародним стандартам, що підтверджено останнім звітом ОЕСР про подальші дії 5-го раунду моніторингу Стамбульського плану дій проти корупції. ОЕСР також зазначила, що «Україна встановила високу планку для розширеного розкриття інформації про активи та інтереси». Світовий банк похвалив українську систему, яка «виділила її як одну з найбільш перспективних систем розкриття інформації про активи та інтереси у всьому світі».

Щодо законопроектів

Сфера застосування запропонованих трьома законопроектами поправок включає підстави притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, дисциплінарні санкції, які можуть бути застосовані до суддів, механізми запобігання зловживанню правом на подання дисциплінарних скарг, тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв’язку з дисциплінарним провадженням, правовий статус судового рішення, що встановлює дисциплінарні порушення, а також набрання чинності рішенням про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Поправки також пропонують змінити процедури голосування у ВРП для призначення судді на посаду.

Ці проекти законів спрямовані на посилення незалежності, доброчесності та підзвітності судової влади та інституцій сектору юстиції в Україні.

З моменту прийняття Закону про судоустрій і статус суддів (далі – ЗСУСС) від 2 червня 2016 року Розділ VI про дисциплінарну відповідальність не зазнав суттєвого перегляду. Згідно з пояснювальною запискою, майже десятиліття застосування виявило недоліки в юридичній чіткості, справедливості та ефективності. Зберігаються занепокоєння щодо нечітко визначених підстав для дисциплінарної відповідальності та потенціалу для необґрунтованих проваджень проти суддів. Проекти законів намагаються вирішити ці проблеми шляхом перегляду дисциплінарних процедур для суддів, усунення законодавчих прогалин та забезпечення чіткіших механізмів перегляду судових рішень, які можуть включати неправомірну поведінку. Основна відмінність між альтернативними законопроектами 13137 та 13137-1 полягає в тому, що останній виключає зі статті 109 ЗСУСС дисциплінарну санкцію, що полягає у переведенні судді до суду нижчого рівня.

Згідно зі статистикою, наданою ВРП, у період з 2020 року до першого півріччя 2025 року Дисциплінарні палати ВРП отримали 43 611 дисциплінарних скарг та завершили розгляд 36 587 з цих скарг. За результатами розгляду дисциплінарних скарг (включаючи дисциплінарні справи, відкриті в попередні періоди) Дисциплінарні палати ВРП залишили без розгляду та повернули 1 155 скарг; відмовили у відкритті дисциплінарного провадження у 2 200 справах; та прийняли загалом 1 067 рішень про відкриття дисциплінарного провадження щодо суддів (що становить від 11% до 33% від щорічно отриманих скарг). Ці провадження призвели до притягнення до дисциплінарної відповідальності 430 суддів, що становить сукупний показник відповідальності приблизно 37,2% від відкритих дисциплінарних справ. Санкції, накладені протягом цього періоду, включали 206 попереджень, 73 догани, 52 суворі догани, 10 клопотань про тимчасове відсторонення від здійснення правосуддя та 90 клопотань про звільнення з посади.

Також висновок розглядає законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення декларацій доброчесності суддів та сімейних зв’язків суддів» 13165-2 від 25 квітня 2025 року.

Запропоновані поправки стосуються відомостей, що включаються до декларації доброчесності та сімейних зв’язків судді, розширюючи зміст таких декларацій та формалізуючи правила, що регулюють їх перевірку. За словами влади, цей проект закону доповнює ширші реформи, спрямовані на посилення підзвітності судової влади, шляхом встановлення чіткіших вимог та процедур для перевірки декларацій доброчесності та сімейних зв’язків суддів.

Міжнародні стандарти

Суддівська дисциплінарна відповідальність становить основну частину каральної підзвітності суддів, що є наслідком надання суспільством широких повноважень судовій владі.

Тим не менш, існує невід’ємний ризик зловживання механізмами притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, оскільки їхнє застосування може бути зумовлене спробами переслідувати або карати певних суддів за законне здійснення їхньої професійної діяльності.

Доброчесність та підзвітність судової влади є незамінними стовпами верховенства права, забезпечуючи, щоб суди зберігали як довіру громадськості, так і легітимність своїх рішень. Як послідовно підкреслював ЄСПЛ, «правосуддя має не лише здійснюватися, але й має бути видно, що воно здійснюється», оскільки сприйняття упередженості або відсутності чесності підриває саму сутність справедливого судового розгляду відповідно до статті 6 ЄКПЛ.

Що стосується дисциплінарних процедур щодо суддів, ЄСПЛ регулярно застосовує вимоги справедливого судового розгляду, що випливають зі статті 6 ЄКПЛ. Суд вважає, що провадження, які у внутрішньому законодавстві належать до «публічного права» і результат яких є вирішальним для приватних прав та обов’язків, підпадають під сферу дії статті 6(1). З огляду на свою судову практику, Суд визнав статтю 6(1) застосовною до проваджень щодо несправедливого звільнення кількох державних службовців, включаючи дисциплінарне провадження щодо судді. У цьому зв’язку ЄСПЛ наголосив на важливості належної основи для незалежного та неупередженого перегляду.

Щодо заходів, які втручаються в право на повагу до приватного чи сімейного життя суддів, зазначається, що такі заходи можуть бути порушенням статті 8 ЄКПЛ, якщо вони не можуть бути виправдані відповідно до пункту 2 статті 8 як такі, що «відповідають закону», переслідують одну або кілька законних цілей, перелічених у ньому, та є «необхідними в демократичному суспільстві» для досягнення відповідної мети чи цілей.

Відповідно до судової практики ЄСПЛ у цих справах, «внутрішнє законодавство має бути достатньо передбачуваним у своїх положеннях, щоб надати особам адекватне зазначення обставин, за яких та умов, на яких органи влади мають право вдаватися до заходів, що зачіпають їхні права за Конвенцією […] Крім того, закон повинен надавати певний ступінь правового захисту проти довільного втручання органів влади. Існування конкретних процесуальних гарантій є суттєвим у цьому контексті. Те, що вимагається як гарантія, залежатиме, принаймні до певної міри, від характеру та обсягу відповідного втручання».

Деякі рішення ЄСПЛ щодо дисциплінарних процедур для суддів також встановлюють порушення права на ефективний засіб правового захисту (стаття 13 ЄКПЛ). Стаття 13 забезпечує надання ефективного засобу правового захисту перед компетентним національним органом кожному, чиї права та свободи, викладені в ЄКПЛ, були порушені. Відповідно до застосування статті 13 ЄКПЛ, захист, передбачений цією статтею, не вимагає будь-якої конкретної форми засобу правового захисту, зважаючи на межі розсуду, надані Договірним державам. Несудовий орган відповідно до внутрішнього законодавства може бути кваліфікований як «суд» у матеріальному розумінні терміна, якщо він цілком чітко виконує судові функції.

Комітет міністрів Ради Європи розглядає дисциплінарну відповідальність суддів у Рекомендації (2010)12, пункти 66-71, зазначаючи, що «дисциплінарне провадження може мати місце, якщо судді не виконують своїх обов’язків ефективно та належним чином. Таке провадження повинно проводитися незалежним органом або судом з усіма гарантіями справедливого судового розгляду та надавати судді право оскаржити рішення та санкцію. Дисциплінарні санкції повинні бути пропорційними».

Судді не повинні нести цивільної, дисциплінарної чи кримінальної відповідальності за тлумачення закону, оцінку фактів або зважування доказів при розгляді справ, за винятком випадків злого наміру або, у випадку цивільної та дисциплінарної відповідальності, грубої недбалості. Так само судові рішення, які скасовуються або змінюються в апеляційному порядку, самі по собі не повинні призводити до особистої відповідальності.

Європейська хартія про статус суддів у пункті 5.1 зазначає, що «порушення суддею одного з обов’язків, чітко визначених статутом, може призвести до санкції лише за рішенням, за пропозицією, рекомендацією або за згодою трибуналу чи органу, що складається принаймні наполовину з обраних суддів, у рамках провадження, що має характер повного заслуховування сторін, у якому суддя, проти якого ведеться провадження, повинен мати право на представництво. Шкала санкцій, які можуть бути накладені, викладена у статуті, і їх накладення підпорядковується принципу пропорційності. Рішення виконавчого органу, трибуналу або органу, що оголошує санкцію, передбачену цим документом, може бути оскаржене до вищого судового органу». Крім того, пункт 5.3. додає, що «кожна особа повинна мати можливість подати без особливих формальностей скаргу, що стосується неправильного здійснення правосуддя в певній справі, до незалежного органу. Цей орган має повноваження, якщо ретельне та уважне вивчення безсумнівно виявляє порушення з боку судді, як це передбачено в пункті 5.1 цього документа, передати справу до дисциплінарного органу або, принаймні, рекомендувати таке передання органу, який зазвичай є компетентним відповідно до статуту, здійснити таке передання».

Відповідно до КРЄС, «підстави для дисциплінарної відповідальності суддів повинні стосуватися суддівської поведінки, яка суперечить одній з основних цінностей, закріплених у Конвенції: незалежності, неупередженості, належності, доброчесності, рівності, недискримінації, компетентності та старанності».

КРЄС також застерігає від виправдання підстав дисциплінарної відповідальності суддів посиланням на репутацію судової влади, за винятком випадків, коли це має на меті посилання на авторитет і довіру громадськості до судової влади.

У Висновку № 21 (2018) про запобігання корупції серед суддів КРЄС вважає, що надійна система декларування активів може сприяти виявленню та подальшому уникненню конфліктів інтересів, якщо вживаються відповідні кроки, і, таким чином, призводити до більшої прозорості та суддівської доброчесності. Однак вона застерігає про необхідність пропорційності, щоб гарантувати право судді на приватність та право на приватність членів його сім’ї, а також про те, що «в багатьох державах-членах, де корупція не була проблемою», впровадження обов’язку систематичного декларування активів може мати наслідком те, що «придатні кандидати на посаду судді можуть утриматися від подання заявки, оскільки вони розглядають таке далекосяжне зобов’язання як необґрунтоване втручання в їхнє приватне життя».

КРЄС також рекомендує, щоб розкриття інформації зацікавленим сторонам за межами судової влади здійснювалося лише на вимогу, і лише якщо достовірно доведено законний інтерес, а конфіденційна інформація ніколи не повинна розголошуватися, і що приватність третіх осіб, таких як члени сім’ї, повинна захищатися навіть сильніше, ніж приватність суддів.

Венеційська комісія також сформулювала набір стандартів, що стосуються як матеріальних, так і процедурних аспектів дисциплінарної підзвітності суддів, керуючись, inter alia, прецедентним правом ЄСПЛ та іншими довідковими документами Ради Європи.

Незалежність судової влади вимагає, щоб судова влада була вільна від зовнішнього тиску, зокрема політичного впливу чи маніпуляцій з боку виконавчої чи законодавчої влади. Незалежність окремих суддів також повинна бути забезпечена, що виключає як вплив з боку законодавчої та виконавчої влади, так і нагляд з боку їхніх колег-суддів.

Що стосується дисциплінарного провадження, правопорушення, що призводять до дисциплінарних санкцій, та їхні правові наслідки повинні бути чітко викладені в законі, а дисциплінарна система повинна поважати процедурну справедливість, включаючи право на справедливе слухання та можливість оскарження.

У своїх висновках Венеційська комісія наголошує, що дисциплінарна відповідальність суддів повинна наставати лише внаслідок порушення достатньо чітко визначеного обов’язку, прямо визначеного законом, існування гарантій справедливого судового розгляду, включаючи повне заслуховування сторін та представництво судді, заздалегідь визначені пропорційні санкції та право на оскарження до вищого судового органу.

Водночас Венеційська комісія визнала значну різноманітність у концепції та структурі суддівської дисциплінарної підзвітності в різних країнах. Відповідно, необхідно сприймати дисциплінарні системи в контексті, враховуючи конституційну історію країни, а також новітні події та конкретні виклики суддівському авторитету та доброчесності.

Венеційська комісія та DGI також підкреслили, що повне розкриття інформації про активи виявилося цінною зброєю у боротьбі з корупцією.

Хоча країни в принципі мають широкий розсуд у регулюванні декларування активів та інших видів декларацій, Венеційська комісія та DGI застерігали від правил, які звільняють суддів від загального правового режиму, і неодноразово попереджали про ризик суддівського корпоративізму, кумівства та самозахисту серед суддів.

Тим не менш, Венеційська Комісія та DGI також виявили, що «від судді не можна вимагати пояснення кожної окремої витрати, яку він чи вона може понести, а лише тих, які явно не відповідають його чи її офіційному доходу. Крім того, важливо, щоб вимоги до змісту декларацій були розумними, щоб вони не накладали неможливого обов’язку на суддів та їхніх близьких родичів, і не розкривали їхнє приватне життя більше, ніж це необхідно для запобігання корупції».

Сфера застосування Висновку

Цей Висновок зосереджується на сфері застосування поправок згідно з законопроектами 13137 та 13137-1, а також 13165-2.

Під час онлайн-зустрічей делегація Венеційської Комісії та DGI була поінформована, що проект поправок щодо вдосконалення декларацій доброчесності суддів та сімейних зв’язків суддів, що розглядається (13165-2), є альтернативою до проекту закону, спочатку запропонованого Міністерством юстиції 9 квітня 2025 року. На відміну від поправок, що розглядаються (тобто, 13165-2), початковий пакет включав процес перевірки декларацій доброчесності суддів Верховного Суду з потенційним залученням міжнародних експертів.

Кілька співрозмовників стверджували, що ключовою проблемою в судовій реформі в Україні була, по суті, доброчесність суддів у Верховному Суді, і що пропозиція Міністерства юстиції була спрямована на усунення цього недоліку.

Вислухавши всіх співрозмовників, Венеційська комісія та DGI розуміють, що судді у Верховному Суді є пріоритетом, і що в українському контексті також може бути корисним мати міжнародних експертів (тимчасово) залучених до цього процесу, як це було викладено щодо інших питань у попередніх Висновках.

Тим не менш, оцінка Венеційської Комісії та DGI визначається сферою цього запиту.

Відсутність коментарів щодо інших положень законів чи проектів не слід розглядати як мовчазне схвалення цих положень.

Аналіз

Загальні зауваження: судові реформи та необхідність стабільної судової системи

Як і в попередніх випадках, Венеційська комісія та DGI шкодують, що немає цілісного підходу до реформи судової влади в Україні.

Судова система України піддавалася численним змінам протягом останніх років, часто в результаті «безлічі законопроектів, що стосуються конкретних аспектів, часто поспішно, що призводить до фрагментованого підходу».

Зрозуміло, що ефективна система суддівської дисципліни сприяє довірі громадськості до здійснення правосуддя. З огляду на низьку довіру до судової влади, це питання заслуговує на пріоритетну увагу, і Венеційська комісія та DGI вітають зусилля українського законодавця щодо вдосконалення системи.

Тим не менш, Комісія та DGI повторюють, що безперервний потік законопроектів, що реформують судову владу, може бути шкідливим для суспільної довіри до судової влади як незалежної та неупередженої інституції. Принцип стабільності та послідовності закону, як основний елемент верховенства права, вимагає стабільності в судовій системі.

Хоча судові реформи в Україні вважалися необхідними для підвищення суспільної довіри до судової системи, постійна інституційна нестабільність, коли реформи слідують за змінами політичної влади, також може бути шкідливою для суспільної довіри до судової влади як незалежної та неупередженої інституції.

У цьому зв’язку, під час онлайн-зустрічей Доповідачам було повідомлено, що впровадження деяких судових реформ, проведених протягом останніх років, є досить недавнім або досі незавершеним, включаючи ті, що стосуються дисциплінарних процедур. У цій ситуації необхідно надати переконливі обґрунтування для ще однієї реформи.

Крім того, реформи фундаментальних державних інституцій, таких як судова влада, повинні здійснюватися лише після належного аналізу поточної ситуації та можливого впливу нового законодавства, які демонструють необхідність запропонованих змін.

Необхідно «здійснювати законодавчу діяльність з комплексним та послідовним підходом при внесенні подальших змін до нормативної бази, що регулює судову владу на основі належного аналізу ситуації та з повагою до необхідності прозорого та інклюзивного діалогу з усіма зацікавленими сторонами при зміні правової бази».

Ці передумови однаково застосовні до проекту закону, який виходить від парламентської групи.

Хоча Венеційська комісія та DGI визнають необхідність вдосконалення положень щодо дисциплінарних процедур проти суддів та щодо їхніх декларацій доброчесності та сімейних зв’язків, вони шкодують, що ці поправки не приймаються як частина більшого, більш цілісного підходу.

Незважаючи на це, вони визнають, що за допомогою розглянутої законодавчої ініціативи Україна намагається виконати зобов’язання та умови, про які вона домовилася з ЄС. Однак Венеційська комісія та DGI хотіли б повторити, що ця законодавча ініціатива може бути успішною, лише якщо різні зацікавлені сторони ефективно залучені до підготовки законодавчої ініціативи та якщо належне обґрунтування запропонованих поправок надано в пояснювальній записці до законодавчої ініціативи.

Дисциплінарні процедури щодо суддів

Підстави для дисциплінарної відповідальності

Загальний підхід

Стаття 106 ЗСУСС регулює підстави для дисциплінарної відповідальності суддів і наразі містить понад двадцять окремих дисциплінарних правопорушень. Запропоновані поправки тепер перелічують десять дисциплінарних правопорушень, хоча деякі з них мають підрозділи. Згідно з пояснювальною запискою до проектів законів  13137 та 13137-1, майже десятиліття практики продемонструвало потребу в перегляді деяких із цих підстав. Крім того, статистичні дані, надані в пояснювальному звіті та ВРП, підтверджують цей аргумент.

Загалом, спрощення підстав, що призводять до дисциплінарної відповідальності суддів, є бажаним кроком. Венеційська комісія раніше підкреслювала важливість чітких, точних та передбачуваних визначень підстав для суддівської дисциплінарної відповідальності, що відповідають вимогам верховенства права, і застерігала від небезпеки розпливчастих та непослідовних положень.

Останні збільшують ризик надмірно широкого тлумачення, довільних дій та зловживань, що може бути згубним для незалежності судової влади.

З цієї причини Венеційська комісія висловила перевагу переліченню конкретних та детальних описів підстав для дисциплінарної відповідальності у вичерпному списку. Однак вона також визнала, що більш загальна формула для суддівської неправомірної поведінки може бути прийнятною за певних умов.

Статті 106(1)(1), 106(1)(4) та 106(2) ЗСУСС уточнюють, що дисциплінарна відповідальність може настати лише внаслідок умисних дій або вчинених з грубою недбалістю. Це вітається, оскільки Венеційська комісія неодноразово заявляла, що лише невиконання, вчинене умисно або з грубою недбалістю, повинно давати підстави для дисциплінарних заходів.

У цьому зв’язку суддя не повинен нести дисциплінарну відповідальність через добросовісні помилки або просто за добросовісну незгоду з певним тлумаченням закону, якому надає перевагу виконавча, законодавча чи інші несудові органи. Однак це положення не застосовується до всіх дисциплінарних підстав, перелічених у статті 106 ЗСУСС. Наприклад, стаття 106(1)(2), як буде обговорено нижче, більш широко посилається на «нерозумні затримки». Тому, і відповідно до міжнародних стандартів, Венеційська комісія та DGI рекомендують розширити сферу застосування умислу та/або грубої недбалості на всі дисциплінарні підстави, згадані у статті 106 ЗСУСС.

Відповідно до статей 106(3) до 106(9) ЗСУСС, запроваджується система, яка розрізняє незначні, серйозні та істотні дисциплінарні правопорушення. Згідно з пояснювальною запискою, ця система має на меті забезпечити, щоб менш суворі правопорушення також каралися менш суворими санкціями. Венеційська комісія та DGI вважають цю мету похвальною. Тим не менш, режим, запроваджений поправками, не є точним, тим самим зменшуючи передбачуваність класифікації і, як наслідок, підриваючи правову визначеність. Зокрема, негативні наслідки дисциплінарного правопорушення судді не визначені у статутних положеннях, а мають бути визначені відповідно до критеріїв, затверджених ВРП (стаття 106(9) ЗСУСС). Уточнення вимоги пропорційності при накладенні санкції, відповідно до статті 109(2) ЗСУСС, має бути достатнім.

Розгляд конкретних підстав

Доцільно розглянути матеріальні елементи, що стосуються підстав, які призводять до дисциплінарної відповідальності. Відразу варто підкреслити, що деякі дисциплінарні правопорушення стосуються прийняття суддями рішень, включаючи тлумачення та застосування закону, тобто суті їхньої функції, яка високо захищена стандартами незалежності судової влади. Наприклад, відповідно до статті 106(1)(1)(b) ЗСУСС, судді можуть бути визнані відповідальними внаслідок їхнього «незазначення» у судовому рішенні «мотивів» задоволення чи відхилення істотних доводів сторін у справі щодо суті спору, всупереч правилам процесуального права. Згідно зі статтею 106(1)(4) ЗСУСС, судді несуть відповідальність за «умисне або внаслідок грубої недбалості порушення прав людини і основоположних свобод» чи «інше грубе порушення закону» суддею, який брав участь у прийнятті судового рішення, що призвело до свавільного судового рішення чи інших значних негативних наслідків. Так само судді можуть бути визнані відповідальними після того, як судове рішення, у прийнятті якого вони брали участь, скасовано або змінено внаслідок умисного порушення закону, злочину або грубої недбалості (стаття 106(2) ЗСУСС).

Венеційська комісія та DGI ставлять під сумнів, чи повинні ці питання становити підстави для дисциплінарної відповідальності, враховуючи, що такі питання зазвичай вирішуються через апеляційне чи касаційне провадження, де вищі суди можуть скасувати рішення суду нижчого рівня за неналежний розгляд доводів, належним чином порушених сторонами. Відповідно до Рекомендації Комітету міністрів, «рішення судді, включаючи тлумачення закону, оцінку фактів чи зважування доказів та/або відхилення від усталеного прецедентного права, не повинно давати підстави для дисциплінарної відповідальності, за винятком випадків злого наміру, умисної недбалості або серйозного проступку».

Навіть коли відповідальність у цих випадках може бути обумовлена злим наміром або грубою недбалістю, слід пам’ятати, що дисциплінарне провадження «ніколи не повинно поширюватися на розбіжності в правовій інтерпретації закону або судові помилки».

Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують обмежити дисциплінарну відповідальність за підстави, пов’язані зі свавільним тлумаченням закону та/або порушеннями процесуального права у статтях 106(1)(1)(b), 106(1)(4) та 106(2) ЗСУСС, випадками, у яких вони вчинені суддею з умислом або грубою недбалістю.

По-друге, деякі з підстав для дисциплінарної відповідальності описані надмірно розпливчастими та надто широкими термінами. Це стосується, наприклад, статті 106(1)(1)(a) ЗСУСС, яка посилається на «інше істотне порушення норм процесуального права під час здійснення правосуддя». Так само стаття 106(1)(3)(d) ЗСУСС включає «інші публічні дії, що не становлять злочину чи кримінального правопорушення, якщо вони завдали шкоди законно захищеним правам і свободам людини та громадянина або порушили громадську безпеку та громадський порядок». Вищезазначена стаття 106(1)(4) ЗСУСС широко посилається на «інші значні негативні наслідки». Ці положення надзвичайно широкі і можуть бути витлумачені як санкціонування будь-якої суддівської дії, навіть тих, що не заборонені законом. Це має потенціал спричинити негативний ефект на незалежність суддів.

Через близькість дисциплінарного провадження щодо суддів до кримінального провадження принципи кримінального процесу передбачуваності статутних правопорушень та їхнього вузького тлумачення також застосовуються mutatis mutandis до дисциплінарного провадження.

Венеційська комісія нагадує, що відповідно до її Контрольного переліку критеріїв для верховенства права, закон повинен бути, inter alia, чітким та передбачуваним (або, за словами ЄСПЛ, «передбачуваним щодо своїх наслідків»). Тому, і як зазначено вище, краще перелічити конкретні та детальні описи підстав для дисциплінарної відповідальності у вичерпному списку, уникаючи наскільки це можливо загальних формул для суддівської неправомірної поведінки. Тому рекомендовано внести зміни до вищезазначених положень у цьому відношенні.

Крім того, той факт, що відповідальність відповідно до статті 106(1)(4) ЗСУСС виникає з простої участі судді у прийнятті судового рішення, може перешкоджати належній оцінці, коли судді засідають та ухвалюють рішення в колегіях таємним голосуванням, оскільки може бути складно призначити конкретну відповідальність кожному із суддів, якщо тільки вони не видають окреме рішення. Обмеження дисциплінарної відповідальності випадками умисних або грубо недбалих порушень прав людини та основоположних свобод, як це запропоновано вище, вирішить це питання.

Відповідно до статті 106(1)(1)(d) ЗСУСС, дисциплінарне провадження може бути результатом «порушення правил відводу (самовідводу)». Обов’язок самовідводу повинен ґрунтуватися на чітко визначених правових критеріях. Рішення судді не відмовлятися від справи повинно давати підстави для дисциплінарної відповідальності лише там, де існує очевидна та юридично встановлена підстава для відводу. Таке рішення слід розглядати як дуже серйозне правопорушення лише у випадках, коли невідведення є явно необґрунтованим, а не тоді, коли воно є наслідком добросовісного тлумачення суддею застосовних правових положень.

У будь-якому випадку сторони у провадженні повинні зберігати право оскаржувати неупередженість судді. З цієї причини Венеційська комісія та DGI рекомендують обмежити дисциплінарну відповідальність у таких випадках випадками, вчиненими недобросовісно та/або з наміром отримати вигоду чи завдати шкоди стороні у провадженні, щоб зменшити ризик зловживання.

Відповідно до статті 106(1)(2) ЗСУСС, судді можуть нести дисциплінарну відповідальність за нерозумні та тривалі затримки у вжитті заходів для розгляду заяви, скарги чи справи у строк, встановлений законом, або у винесенні мотивованого судового рішення. До цієї підстави для дисциплінарної відповідальності слід підходити з обережністю. КРЄС наголосила, що будь-яке системне накопичення справ не повинно тлумачитися як таке, що становить серйозний проступок судді.

Чи здатний суддя проводити провадження (або певні процесуальні дії під час цих проваджень) своєчасно, залежить від їхнього загального навантаження, адекватності допоміжного персоналу та/або ІТ-засобів, а також процесуальної поведінки сторін у провадженні. Окремий суддя не повинен ставати жертвою структурних недоліків (включаючи недоліки бюджетного характеру) у судовій владі як органі. Це особливо актуально в контексті України, де академічні джерела визначили надмірну кількість справ та велике суддівське навантаження як основні проблеми у судовій владі.

Ці труднощі ще більше посилюються значною кількістю вакантних суддівських посад на всіх рівнях української судової системи та різними об’єктивними факторами, які можуть перешкоджати здатності суддів дотримуватися статутних строків. Крім того, триваючий збройний конфлікт у кількох регіонах України створює надзвичайні обставини, які повинні бути враховані.

Під час онлайн-консультацій та подальших письмових обмінів ВРП поінформувала делегацію, що просте порушення строків не може бути підставою для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Відповідні фактори для визначення такої відповідальності можуть включати своєчасність розподілу справи, призначення та проведення слухань, обґрунтованість відкладень чи перерв та адекватність підготовки справи. Також враховується нагляд судді за працівниками суду, оперативність процесуальних кроків та відповідь інших державних органів на судові запити. Додаткові фактори можуть включати складність справи, навантаження судді та процесуальну поведінку сторін. Незважаючи на те, що ці фактори враховуються ВРП, це положення у його поточному формулюванні становить ризик притягнення окремих суддів до відповідальності за системні недоліки у системі правосуддя. Тому Венеційська Комісія та DGI рекомендують надати більшої точності цій підставі для дисциплінарної відповідальності, належним чином враховуючи об’єктивні критерії, які розглядаються ВРП.

Відповідно до статті 106(1)(3) ЗСУСС, судді можуть бути визнані відповідальними, якщо їхня поведінка «порочить звання судді» або «підриває авторитет правосуддя». Потім стаття перелічує п’ять випадків такої поведінки, не уточнюючи, чи є цей список вичерпним. З одного боку, перелічені види поведінки варіюються від вчинення домашнього чи гендерно зумовленого насильства або керування транспортним засобом у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння, до невідповідності способу життя судді його статусу, і включають використання статусу судді для незаконного отримання матеріальних благ чи інших переваг та виявлення грубої неповаги до інших суддів, адвокатів, учасників судового процесу чи осіб, присутніх у залі суду, щоб назвати лише кілька прикладів.

Законодавець повинен залишатися обізнаним про відмінність між дисциплінарною відповідальністю та іншими, менш серйозними порушеннями суддівських етичних стандартів. Основна функція етичних стандартів полягає в тому, щоб надати суддям настанови у підтриманні поведінки, яка відображає найвищі етичні ідеали, як у їхньому професійному, так і приватному житті, тим самим сприяючи довірі громадськості до судової влади. Зважаючи на їхній аспіраційний характер, такі стандарти часто формулюються широкими та неточними термінами, що робить їх непридатними для прямого застосування в контексті дисциплінарного провадження.

У цьому відношенні посилання у статті 106(1)(3)(a) ЗСУСС на «спосіб життя судді» є надто розпливчастим, оскільки ніколи не може бути жодного офіційного визначення того, яким має бути адекватний спосіб життя судді.

Крім того, положення статті 106(1)(3)(a) ЗСУСС також включають витрати членів сім’ї судді. Це положення порушує два питання. По-перше, не визначено, які члени сім’ї підпадають під цю норму. Важливіше, і як уже зазначала Венеційська комісія, суддя не повинен бути покараний за неправомірну поведінку членів його сім’ї, над якою він не має контролю. Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують звузити сферу застосування дисциплінарних підстав відповідно до статті 106(1)(3) ЗСУСС.

Порогові значення у статті 106(5) ЗСУСС для неправомірної поведінки, пов’язаної з особистою доброчесністю та майном відповідно до статті 106(1)(3)(a), також здаються надмірно високими, враховуючи відносно низький офіційний прожитковий мінімум та середню місячну заробітну плату в Україні, і повинні бути переглянуті.

Крім того, пропозиція у статті 106(1)(3)(c) ЗСУСС про те, що неправомірна поведінка ненадання підтвердження законності джерела майна повинна застосовуватися лише до майна, набутого після призначення на суддівську посаду, здається сумнівною.

Нарешті, відповідно до статті 106(1)(7) ЗСУСС, суддя може бути визнаний відповідальним за втручання у процес здійснення правосуддя іншими суддями. Враховуючи той факт, що добросовісні консультації між колегами щодо питань, пов’язаних з роботою, є звичайними та вітаються у сенсі обміну знаннями, Венеційська комісія та DGI рекомендують уточнити, що дисциплінарна відповідальність може виникати лише тоді, коли такий вплив є неналежним.

Подальші положення про дисциплінарні порушення, пов'язані з деклараціями активів та доброчесності, а також із сімейними зв’язками, відповідно до Статей 106(1)(9) та 106(1)(10) ЗСУСС, будуть розглянуті нижче.

Санкції

Відповідно до статті 109 ЗСУСС, санкції включають: для незначних дисциплінарних правопорушень – попередження, догана (з позбавленням права на отримання премій до суддівської винагороди на один місяць) та сувора догана (з позбавленням права на отримання премій до суддівської винагороди на три місяці); для серйозних правопорушень – фінансові стягнення, в тому числі з позбавленням права на отримання додаткових виплат до суддівської винагороди, та переведення до суду нижчого рівня, також включаючи вищезазначене позбавлення права на отримання додаткових виплат до суддівської винагороди (останні санкції лише в одному з двох альтернативних проектів); а для істотних правопорушень – звільнення. Фінансові стягнення за серйозні правопорушення можуть становити від 25% щомісячної суддівської винагороди до 100%, у разі суворих фінансових стягнень. Позбавлення права на отримання додаткових виплат до суддівської винагороди у разі серйозного правопорушення може тривати або шість, або дев'ять місяців, якщо накладається фінансове стягнення, також відповідно залежно від суворості, і один рік у разі пониження на посаді.

Додатково, відповідно до статті 109(3) ЗСУСС, обов’язкове додаткове навчання може бути накладено на суддю, якого визнано відповідальним за дисциплінарне правопорушення за статтею 106(1)(1) ЗСУСС.

Одразу ж Венеційська комісія та DGI наголошують, що, відповідно до міжнародних стандартів, санкції за дисциплінарні правопорушення можуть включати «попередження, догану, відповідний штраф, переведення на іншу посаду, відсторонення від посади, дострокову (обов'язкову) відставку та звільнення».

У цьому зв’язку три види санкцій заслуговують на особливу увагу.

Перший – це фінансові стягнення за Статтею 109(1)(2) ЗСУСС. Венеційська Комісія не була принципово проти цього виду санкції. Однак поправки не уточнюють, за яких обставин можуть бути накладені суворі фінансові стягнення. Зважаючи на широкий спектр підстав, які можуть призвести до відповідальності за серйозні дисциплінарні правопорушення, Венеційська комісія та DGI рекомендують уточнити, які правопорушення відповідають яким видам фінансових стягнень, наприклад, зарезервувавши суворі стягнення за умисні дисциплінарні порушення.

Другий вид санкції, який заслуговує на обговорення, – це переведення судді до суду нижчого рівня, відповідно до Статті 109(1)(2)(c) ЗСУСС. Це, по суті, становить єдину відмінність між проектами законів 13137 та 13137-1. Венеційська комісія досить критично ставилася до такої санкції, але зазначила, що «переведення проти волі судді може бути дозволено лише у виняткових випадках». Так само КРЄС дотримується позиції, що пониження на посаді може бути виправдане лише у випадках серйозної суддівської неправомірної поведінки. Тому Венеційська комісія та DGI не бачать потреби скасовувати таку дисциплінарну санкцію, доки вона залишається застосовною лише до серйозних дисциплінарних правопорушень.

Третій вид санкції, який слід розглянути, – це направлення судді до Національної школи суддів України (Стаття 109(3) ЗСУСС). Хоча продовження суддівської підготовки є важливим для підтримки професійних стандартів і має активно заохочуватися, її використання як дисциплінарної санкції викликає занепокоєння. Формулювання направлення на навчання як карального заходу ризикує підірвати фундаментальну мету суддівської освіти, яка полягає у підтримці професійного розвитку, а не слугувати формою догани. Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують скасувати навчання як форму санкції.

Нарешті, відповідно до статті 109(8) ЗСУСС, суддя, який має чинне дисциплінарне стягнення, не може брати участі у конкурсі на посаду в іншому суді. Хоча це обмеження є прийнятним за певних обставин, така загальна заборона може бути використана для виділення конкретних осіб лише з незначними чинними санкціями та запобігання їм подавати заяви на посади у вищих судах. Зважаючи на обширний каталог дисциплінарних правопорушень згідно з проектами, що розглядаються, ризик зловживання цим положенням є особливо гострим. Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують обмежити це обмеження серйозними правопорушеннями.

Як згадувалося вище, відповідно до статті 109(2) ЗСУСС, дисциплінарні санкції повинні накладатися відповідно до принципу пропорційності. Одразу ж Венеційська комісія та DGI наголошують, що наявність цього критерію вітається і відповідає міжнародним стандартам, а також попереднім рекомендаціям Венеційської комісії та DGI. У цьому зв’язку Рекомендація CM/Rec(2010)12 Комітету Міністрів передбачає, що «дисциплінарні санкції мають бути пропорційними». Так само Венеційська комісія стверджувала, що накладення санкції повинно підпадати під принцип пропорційності.

Незважаючи на вищевикладене, поточний текст не здається достатньо передбачуваним щодо того, які правопорушення повинні каратися якими санкціями. Відповідно до Статті 109(2) ЗСУСС, обставини, які повинні враховуватися під час вибору виду дисциплінарної санкції щодо судді, включають характер дисциплінарного правопорушення, його негативні наслідки, особистість судді, ступінь його вини, наявність чинних дисциплінарних стягнень, а також інші обставини, які впливають на можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Цей перелік обставин є широким, а деякі з обставин – розпливчастими. Крім того, включення «інших обставин, які впливають на можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності» може на практиці дозволити оцінку будь-яких обставин. Так само негативні наслідки дисциплінарного правопорушення судді не встановлені в законі, а мають бути визначені ВРП. На практиці це означає, що однакові порушення можуть трактуватися по-різному залежно від незначних, серйозних та істотних наслідків, які мають бути визначені ВРП.

Венеційська комісія та DGI також зауважують, що, хоча ЗСУСС встановлює перехідні положення щодо переглянутих підстав дисциплінарної відповідальності, він не встановлює чітких правил для застосування переглянутих санкцій після його набрання чинності. Через близькість дисциплінарного провадження щодо суддів до кримінального провадження, загальне застосування цих нових та більш суворих санкцій може суперечити принципу незворотної дії закону в часі (non-retroactivity). У цьому зв’язку, і хоча Стаття 7 ЄКПЛ не обов’язково застосовується до дисциплінарного провадження, Венеційська комісія вважає, що обмеження прав осіб або накладення нових обов’язків із зворотною силою може бути дозволено лише у разі суспільного інтересу та відповідно до принципу пропорційності (включаючи тимчасовий temporally). Тому Венеційська Комісія та DGI рекомендують запровадити чіткі перехідні положення щодо зворотного застосування нових та більш суворих санкцій.

Крім того, негативні наслідки попередніх дисциплінарних стягнень судді можуть бути враховані більше одного разу, що піднімає питання порушення принципу ne bis in idem (заборона двічі карати за одне й те саме).

По-перше, попередні санкції можуть впливати на те, як класифікується нове правопорушення.

По-друге, вони також можуть впливати на те, наскільки суворою є нова санкція. У деяких випадках це повторне використання того самого факту може призвести до непропорційних стягнень.

Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують уточнити зв'язок між підставами для дисциплінарної відповідальності та пов’язаними санкціями, забезпечуючи, щоб негативні наслідки дисциплінарного правопорушення судді були встановлені в законі, запобігаючи при цьому одночасному застосуванню положень про попередні санкції.

Процедурні аспекти

Огляд дисциплінарних процедур

Процедурні аспекти, пов'язані з дисциплінарним провадженням, непослідовно регулюються в Законі про ВРП (далі – ЗВРП), ЗСУСС та деяких інших актах. Відповідно до Статті 42 чинного ЗВРП, дисциплінарне провадження може бути ініційовано або на підставі дисциплінарної скарги, поданої відповідно до Статті 107(1) ЗСУСС, або Дисциплінарною палатою Вищої ради правосуддя за власною ініціативою. Запропоновані поправки додатково розширюють право на подання скарг із посиланням на конкретні інституції та запроваджують можливість початку дисциплінарного провадження після окремої ухвали вищого суду.

Відповідно до Статті 107(1) ЗСУСС, будь-яка особа має право подати скаргу на суддю, заявляючи про дисциплінарне правопорушення. У попередніх Висновках Венеційська комісія та DGI висловлювали занепокоєння щодо загального права порушувати дисциплінарне провадження щодо суддів, нагадуючи, що лише особа, зачеплена потенційною неправомірною поведінкою судді, може належним чином інформувати дисциплінарні органи про таку поведінку.

У цьому зв’язку дисциплінарне провадження може мати далекосяжні наслідки, навіть якщо ці провадження не призводять до визнання судді дисциплінарно відповідальним або до накладення дисциплінарної санкції, включаючи шкоду репутації. Судді, щодо яких ведеться дисциплінарне провадження, також повинні захищатися, що означає, що вони не можуть зосередитися виключно на своєму основному завданні – здійсненні правосуддя. Крім того, велика кількість дисциплінарних скарг на суддів також зменшить суспільну довіру до судової влади, навіть якщо значний відсоток цих скарг фактично не призводить до висновку, що суддя вчинив дисциплінарне правопорушення.

Так само система суддівського дисциплінарного механізму має бути ефективною та працездатною. Значна кількість необґрунтованих скарг може заблокувати систему дисциплінарного провадження як таку і тим самим зменшити її ефективність. У випадку України вищезгадана статистика також свідчить про необхідність вжиття заходів у цьому відношенні.

Водночас Венеційська комісія висловлювала занепокоєння в контекстах високого рівня суддівського корпоративізму у певній юрисдикції. Тому регулювання дисциплінарного провадження щодо суддів повинно знайти розумний баланс між, з одного боку, захистом дисциплінарних органів від масового навантаження необґрунтованими скаргами, що призведе до значних затримок та неефективності, а з іншого боку, ризиком того, що занадто багато скарг не будуть розглянуті на ранній стадії. У цьому контексті Венеційська комісія та DGI рекомендують обмежити право на повідомлення або подання скарг на дії, які можуть становити дисциплінарні правопорушення, вчинені суддями, особами, яких торкнулися дії судді, або тими, хто має певну форму «законного інтересу» у справі.

Запропоновані поправки запроваджують конкретні положення, які надають повноваження слідчим комісіям парламенту України (Статті 12 та 24 Закону України про Тимчасові слідчі комісії та тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України), зборам суддів (Стаття 128(8) ЗСУСС), Раді суддів (Стаття 133(13) того ж Закону), а також ВККС (Стаття 43 ЗВРП) подавати скарги.

Венеційська комісія та DGI посилаються на свою рекомендацію вище, що право подавати скаргу на суддю повинно бути обмежено особами, які були зачеплені діями судді, або тими, хто має певну форму «законного інтересу» у справі. Особливе занепокоєння викликає надання повноважень слідчим та спеціальним комісіям Верховної Ради передавати потенційні дисциплінарні правопорушення до ВРП, що суперечить незалежності судової влади. Венеційська комісія та DGI нагадують, що незалежність судової влади та незалежність окремих суддів повинна бути забезпечена, звільняючи їх від зовнішнього тиску, політичного впливу чи маніпуляцій, у тому числі з боку законодавчої влади. Тому Венеційська Комісія та DGI рекомендують не запроваджувати запропоновані поправки.

На додаток до дисциплінарних скарг, дисциплінарне провадження повинно бути ініційовано на підставі окремої ухвали вищого суду, тобто в апеляції, щодо порушення матеріального чи процесуального права судом нижчого рівня. Відповідно до поправок до Господарського процесуального кодексу України (Стаття 246), Цивільного процесуального кодексу України (Стаття 262), Кодексу адміністративного судочинства України (Стаття 249), уточнюється, що, якщо вищий суд видає окрему ухвалу у випадку, якщо суд нижчого рівня вчинив порушення матеріального чи процесуального права, ці ухвали надсилаються органу, уповноваженому проводити дисциплінарне провадження щодо судді.

У цих випадках, згідно із запропонованими поправками, ВРП зобов'язана оцінити таку потенційну неправомірну поведінку. Ці положення є вкрай незвичайними. Одразу ж Венеційська комісія та DGI знову наголошують, що тлумачення закону суддею, оцінка фактів чи зважування доказів та/або відхилення від усталеного прецедентного права повинно давати підстави для дисциплінарної відповідальності лише у випадках злого наміру, умисної недбалості або серйозного проступку. Крім того, мета системи апеляції не полягає в тому, щоб підпорядковувати суддів нагляду з боку ієрархічної влади, оскільки це суперечило б їхній індивідуальній незалежності.

Нарешті, і як зазначалося вище, особа, зачеплена потенційною неправомірною поведінкою судді, може найкраще інформувати дисциплінарні органи про таку поведінку. Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують не запроваджувати запропоновані поправки також.

Попередня перевірка дисциплінарної скарги проводиться дисциплінарним інспектором ВРП. Висновки дисциплінарного інспектора-доповідача подаються на розгляд Дисциплінарній палаті ВРП. Венеційська комісія та DGI вітають відокремлення ролей розслідування та прийняття рішень між, відповідно, Службою дисциплінарних інспекторів та Дисциплінарною палатою ВРП. Створення та функціонування Служби дисциплінарних інспекторів ВРП раніше було розглянуто Венеційською комісією та DGI. Венеційська Комісія та DGI рекомендували, щоб поправки набрали чинності лише після одноразової перевірки членів ВРП. На основі обмінів, проведених з українськими співрозмовниками, делегація була поінформована, що Служба була створена нещодавно і щойно почала функціонувати.

Венеційська комісія та DGI також зауважують, що інші рекомендації щодо цієї Служби були частково впроваджені. Наприклад, рекомендувалося передбачити можливість продовження 30-денного строку для підготовки документів дисциплінарним інспектором за Статтею 43(5) ЗВРП. Відповідно до Статті 43(3) поправок до ЗВРП, цей період може бути продовжений, якщо існує обґрунтована потреба у додатковій перевірці матеріалів, але не більше ніж на 15 днів. Хоча можливість продовження 30-денного строку вітається, обмеження цього продовження 15 днями може бути недостатнім для забезпечення адекватного часового проміжку для точних розслідувань.

Незважаючи на вищевикладене, одночасні повноваження Дисциплінарної палати ВРП порушувати дисциплінарне провадження та проводити дисциплінарне провадження викликають занепокоєння. Як Венеційська Комісія зробила висновок раніше, «поєднання різних повноважень в одних руках, зокрема повноваження порушувати провадження та повноваження здійснювати правосуддя ризикує призвести до проблем».

Венеційська комісія та DGI рекомендують, що у разі, якщо дисциплінарне провадження порушується Дисциплінарною палатою ВРП за Статтею 42(2)(2)(a) ЗВРП, члени цієї Дисциплінарної палати повинні бути виключені з обговорення справи та не повинні брати участі у голосуванні.

Крім того, Стаття 42 ЗВРП змінюється, щоб дозволити пріоритезацію дисциплінарного провадження, пов’язаного з провадженнями, порушеними ВККС, та тими, що стосуються суддів, які розглядаються ВРП за результатами конкурсу.

Хоча певний вид пріоритезації в принципі не суперечив би міжнародним стандартам, поточна пропозиція не обґрунтовує, чому ці провадження повинні мати пріоритет над іншими дисциплінарними правопорушеннями.

Крім того, Стаття 42(6) уповноважує ВРП встановлювати інші критерії для пріоритезації дисциплінарного провадження щодо суддів. Оскільки це широке делегування повноважень може бути використане ВРП для пріоритезації проваджень щодо конкретних суддів, рекомендується надати вичерпний перелік обґрунтованих критеріїв для пріоритезації дисциплінарного провадження в самому Законі про ВРП, наприклад, тяжкість правопорушення.

Відповідно до Статті 50(11) ЗВРП, рішення Дисциплінарної палати про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності набирає чинності з дня його прийняття та підлягає негайному виконанню незалежно від будь-якого оскарження, за винятком рішення про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді подання про звільнення судді з посади. Венеційська комісія та DGI нагадують, що відповідно до прецедентного права ЄСПЛ повинні існувати процедурні гарантії та можливість оскарження рішень, що впливають на кар'єру, включаючи статус, судді. За словами Суду, «У питаннях, що стосуються їхньої кар’єри […], мають бути вагомі причини, що винятково виправдовують відсутність судового перегляду».

У своєму Контрольному переліку критеріїв верховенства права 2016 року Венеційська комісія також наголошує, що «дисциплінарна система має відповідати вимогам процедурної справедливості шляхом справедливого слухання та можливості оскарження (оскаржень)».

З огляду на ці стандарти, незрозуміло, чому існує потреба у негайному виконанні незалежно від оскарження. Кожне оскарження дисциплінарного провадження повинно запобігати набранню рішенням чинності до вирішення апеляції.

Венеційська комісія та DGI рекомендують гармонізувати положення щодо виконання дисциплінарних рішень, які, у разі оскарження, повинні набирати чинності лише після того, як апеляція офіційно вирішена. Хоча можуть бути вагомі причини, що винятково виправдовують негайне виконання, вони повинні бути вузько визначені законом.

Нарешті, Венеційська комісія та DGI хотіли б наголосити на важливості прозорості у дисциплінарному провадженні. Цінність прозорості у цих процедурах двояка: з одного боку, для судді, якого звинувачують; а з іншого боку, для широкої громадськості, яка зацікавлена у розумінні того, що відбувається за дверима судів. Цей принцип компрометується, якщо звинувачені судді виключаються з частин процедури. Те саме стосується і тих, хто запитує дисциплінарні процедури.

Відповідно до Статті 109(11) ЗСУСС, інформація про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності публікується на офіційному веб-сайті ВРП та веб-сайті суду, де вони працюють. Ця інформація повинна містити дані про суддю, накладену дисциплінарну санкцію та копію рішення судового дисциплінарного органу про накладення такої санкції. Закон також вимагає публікації прийнятих рішень, що зазвичай є засобом забезпечення прозорості та підзвітності.

Водночас публікація всієї цієї інформації може мати несприятливі наслідки. Під час обмінів, проведених з різними співрозмовниками, Венеційська комісія та DGI були поінформовані, що публікація цієї інформації в Україні виправдана лише як винятковий тимчасовий захід, зважаючи на надзвичайні обставини відсутності довіри до судової влади в країні. Однак у майбутньому Венеційська комісія та DGI рекомендують, щоб така інформація про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності була анонімізована, а індивідуальні рішення повинні залишатися у публічному доступі лише протягом обмеженого періоду часу.

Заходи проти потенційного зловживання дисциплінарними скаргами

Відповідно до пояснювальної записки, проект поправки до Статті 107 ЗСУСС має на меті захистити суддів від безпідставних або надуманих дисциплінарних скарг. Згідно з кількісними даними, наданими у пояснювальній записці до проекту закону, переважна більшість дисциплінарних скарг на суддів є необґрунтованими через поширену практику подання поверхових скарг без належного аналізу, що обтяжує ресурси ВРП. Оскільки будь-хто має право подати дисциплінарну скаргу, проект має на меті запровадити нові інструменти для запобігання поданню таких явно необґрунтованих скарг. Одразу ж Венеційська комісія та DGI вітають цю мету, оскільки судді заслуговують на максимальний захист від легковажних, необґрунтованих та безпідставних звинувачень. Тим не менш, Венеційська Комісія та DGI пропонують українській владі спочатку розглянути можливість обмеження права подавати скарги особами, які були зачеплені діями судді, або тими, хто має певну форму «законного інтересу», як це рекомендовано вище.

Розглянуті проекти запроваджують дві серії заходів. З одного боку, особа, яка подає скаргу, «зобов'язана перевірити факти» (Стаття 107(1) ЗСУСС). На думку Венеційської комісії та DGI, поточне формулювання здається занадто сильним. У багатьох випадках «факти» будуть самим предметом спору, і скаржник не матиме достатніх повноважень їх «перевірити». Тому поточне формулювання може запобігти поданню будь-яких скарг взагалі, оскільки воно перекладає тягар доведення на скаржника. Альтернативний підхід полягав би в тому, щоб запобігти свідомому наданню неправдивої інформації особою. Цей підхід також більше відповідав би заявленій меті – запобіганню «поданню дисциплінарно необґрунтованої скарги» та формулюванню Статті 501(1)(1) ЗВРП, яка посилається на «подання завідомо необґрунтованої дисциплінарної скарги». Так само, відповідно до зміненої Статті 107(2)(3) ЗСУСС, дисциплінарна скарга повинна містити інформацію про те, чи є, на думку скаржника, таке правопорушення незначним, серйозним чи істотним, та його негативні наслідки. Недоцільно, щоб громадяни були відповідальні за правову кваліфікацію неправомірної поведінки як незначної, серйозної чи істотної. Тому Венеційська Комісія та DGI рекомендують переглянути формулювання у проекті поправок, щоб забезпечити, що ті, хто подає скаргу, лише позбавлені можливості свідомо надавати неправдиву інформацію, і що від них не вимагається класифікувати правопорушення чи надавати інформацію про його негативні наслідки.

З іншого боку, проект поправок пропонує, щоб особа, яка «зловживає» правом подавати дисциплінарні скарги, могла «підлягати заходам, встановленим законом», де заходом, передбаченим у проекті поправок, є обов’язок сплатити збір за подання наступних дисциплінарних скарг. Хоча цей захід не здається в принципі таким, що суперечить міжнародним стандартам, повинно бути забезпечено, що це єдиний захід згідно із запропонованими поправками, оскільки поточне формулювання Статті 107(5) ЗСУСС не виключає прийняття додаткових заходів. Так само повинно бути забезпечено, що збір застосовується лише до «наступних» заяв, після того, як особу було визнано зловживаючою системою, і протягом обмеженого періоду часу. Додатково, збір повинен бути повернутий, а обов’язок сплачувати наступні збори скасований, якщо скарга визнана обґрунтованою і прийнято рішення про порушення дисциплінарного провадження щодо судді (відповідно до Статті 503(11) ЗВРП, збір відшкодовується, але обов’язок сплачувати не скасовується).

Натомість передбачений збір у розмірі «десятикратного прожиткового мінімуму» здається надмірним для пересічного громадянина і може поставити під загрозу доступ до правосуддя для певної частини населення. Так само це може перешкоджати роботі організацій громадянського суспільства, які регулярно подають скарги у разі, якщо вони мають підозру у правопорушеннях. У цьому зв’язку пропонується забезпечити пропорційні збори, які можуть відрізнятися для пересічних громадян від юридичних осіб, включаючи державні органи та органи місцевого самоврядування. Тому Венеційська Комісія та DGI рекомендують обмежити доступні заходи накладенням збору, який повинен вимагатися лише після того, як когось було визнано таким, що подає необґрунтовані скарги, протягом обмеженого періоду часу, з поверненням збору та скасуванням обов’язку сплачувати, якщо дисциплінарне провадження зрештою порушено щодо судді. Збори також повинні бути пропорційними і не повинні погіршувати доступ до правосуддя пересічних осіб чи суб’єктів громадянського суспільства, які мають певну форму «законного інтересу» у справі.

Тимчасове відсторонення судді під час дисциплінарного провадження

Тимчасове відсторонення суддів є заходом, інтенсивно регульованим у проекті закону. Воно міститься у ЗСУСС (Стаття 49), а також у ЗВРП (Статті 48 та 49, 62, та 651 та наступні). Відповідно до Статті 62 ЗВРП, суддя може бути тимчасово відсторонений від здійснення правосуддя за рішенням ВРП у зв'язку з притягненням до дисциплінарної відповідальності, додатково до чинного положення про відсторонення судді через притягнення їх до кримінальної відповідальності. Одразу ж Венеційська комісія та DGI хотіли б наголосити, що здається, існує дублювання регулювання, і рекомендують гармонізувати положення про тимчасове відсторонення в різних законах, а також в межах Закону про ВРП.

Відповідно до запропонованих поправок, суддя може бути тимчасово відсторонений під час дисциплінарного провадження на період до двох місяців, який може бути продовжений на максимум два додаткові місяці. Відповідно до Статті 48 поправок до ЗВРП, якщо дисциплінарна скарга стосується нібито серйозного дисциплінарного правопорушення, вчиненого суддею, Дисциплінарна палата може звернутися з клопотанням про тимчасове відсторонення від здійснення правосуддя такого судді до ВРП. Відповідно до Статті 49(7) ЗСУСС, якщо період тимчасового відсторонення судді у зв'язку з дисциплінарним провадженням закінчується до завершення розгляду дисциплінарної справи, Дисциплінарна палата може звернутися до ВРП з клопотанням про продовження періоду тимчасового відсторонення. Однак немає підстав для звернення з клопотанням про тимчасове відсторонення, крім того, що провадження відбувається через нібито серйозне правопорушення. У цьому зв’язку Венеційська комісія та DGI не виключають можливості тимчасового відсторонення судді, щодо якого ведеться дисциплінарне провадження, але таке відсторонення повинно ґрунтуватися на конкретних обставинах справи, а не лише на тяжкості нібито правопорушень. Крім того, об'єктивні підстави, що дозволяють таке тимчасове відсторонення, повинні бути уточнені в законі.

ВРП повинна розглянути клопотання про тимчасове відсторонення судді не пізніше семи днів з дати його надходження, і продовження надається, якщо обставини, що послужили підставою для тимчасового відсторонення від здійснення правосуддя, продовжують існувати. Суддя, щодо якого подано клопотання, повинен бути повідомлений «без зволікання», без уточнення конкретного кінцевого терміну, і неявка на засідання ВРП не перешкоджає розгляду клопотання. З огляду на важливий характер рішення, про яке йдеться, та короткі кінцеві терміни для прийняття рішення, Венеційська комісія та DGI рекомендують встановити мінімальний кінцевий термін для повідомлення судді, а також можливість для судді запросити відкладення рішення ВРП за обґрунтованих обставин. Оскільки поточні поправки передбачають кінцевий термін у сім днів з моменту прийняття рішення до його повідомлення судді, рішення про тимчасове відсторонення судді не повинно бути чинним з моменту прийняття рішення, а з моменту його повідомлення.

Відповідно до Статей 48 та 49 ЗВРП, ні рішення про звернення з клопотанням про тимчасове відсторонення судді, ні рішення про звернення з клопотанням про продовження такого тимчасового відсторонення не підлягають оскарженню. Тим не менш, Стаття 653 ЗВРП передбачає можливість оскарження, без уточнення, до якого органу. Венеційська комісія та DGI наголошують, що повинна бути доступна апеляція на дисциплінарні заходи до незалежного суду.

Крім того, оскарження рішення ВРП обмежено чотирма процесуальними підставами (тобто через хибний склад ВРП, яка прийняла відповідне рішення; через відсутність підпису на рішенні; та через те, що рішення не містить посилання на підстави для його прийняття, як визначено законом, або причини, через які ВРП дійшла відповідних висновків) і не зупиняє його виконання. Венеційська комісія та DGI рекомендують не обмежувати підстави для оскарження та скасування рішення ВРП процесуальними питаннями. Так само, і відповідно до їхньої рекомендації вище, наслідки тимчасового відсторонення не повинні виконуватися під час процедури оскарження. Хоча можуть бути вагомі причини, що винятково виправдовують негайне виконання, вони повинні бути вузько визначені законом та впроваджені, належним чином враховуючи інтереси сторін судового процесу.

З огляду на недоліки, виявлені як у чинному законодавстві, так і у запропонованих поправках, зокрема ті, що стосуються загального права подавати дисциплінарні скарги на суддів, та недоліки у дисциплінарному провадженні, викладені вище, Венеційська комісія та DGI попереджають про ризик зловживання, що виникає внаслідок тимчасового відсторонення судді під час дисциплінарного провадження. Такий захід може бути неправомірно застосований, щоб навіть змінити склад колегії, законно призначеної для розгляду справи. Тому Венеційська комісія та DGI, занепокоєні цим ризиком неправомірного використання, радять проти запровадження заходу у формі, передбаченій зараз у проекті поправок.

Декларації доброчесності суддів та сімейні зв'язки суддів

Другий блок поправок стосується обов'язку суддів подавати декларацію доброчесності та сімейних зв'язків судді. Проект закону пропонує передбачити, що декларація доброчесності та сімейних зв'язків судді повинна включати твердження про законність джерела їхнього майна, відповідність рівня життя судді майну, що належить їм та членам їхньої сім'ї, та доходам, які вони отримують, відсутність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, сумлінне виконання суддівських обов'язків та Кодексу суддівської етики, а також відсутність дій щодо набуття громадянства (підданства) іноземної держави.

Крім того, суддя повинен подавати інформацію про осіб, з якими суддя має родинні зв’язки, місце їхньої роботи та займану посаду для досить довгого переліку посад.

Одразу ж Венеційська комісія та DGI хотіли б уточнити, що вимоги до періодичного подання декларацій активів та іншого роду декларацій не слід плутати з «ветуванням» (vetting) суддів.

Перевірки доброчесності зазвичай розуміються як постійні або періодичні заходи, спрямовані на підтримання етичних стандартів та прозорості в судовій системі. Вони можуть включати вимоги, такі як щорічне подання декларацій активів або регулярні оновлення щодо конфліктів інтересів. Вони функціонують як частина рутинного механізму підзвітності і зазвичай не несуть негайних наслідків для суддівського статусу, якщо не виявлено невідповідностей.

«Ветування», на противагу, особливо коли застосовується до діючих суддів, становить набагато більш інвазивний та винятковий захід. Воно зазвичай асоціюється з перехідними або кризовими контекстами і призначене для оцінки придатності судових посадовців шляхом вивчення їхньої доброчесності, незалежності та можливих зв'язків із корупцією чи організованою злочинністю. На відміну від перевірок доброчесності, «ветування» може призвести до негайних та суворих наслідків, включаючи усунення з посади, і часто передбачає ширший контроль, включаючи аспекти приватного життя.

Відповідно до чинної системи, суддя повинен подавати щорічну декларацію активів до Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), та дві декларації до ВККС: декларацію доброчесності та декларацію про сімейні зв'язки. Відповідно до зміненої Статті 61(2) ЗСУСС, пропонується об’єднати дві останні декларації в одну. Під час онлайн-зустрічей кілька співрозмовників скаржилися, що завдання заповнення форм було громіздким, зокрема, з огляду на широку сферу охоплення декларацій про сімейні зв'язки. Тому об’єднання цих двох декларацій вітається.

Незважаючи на вищезазначене, ВККС може вимагати «інші» твердження, визначені ВККС, щодо дотримання суддею показників доброчесності, дотримання етичних стандартів та бездоганної поведінки у професійному та приватному житті (Стаття 61(2)(2) ЗСУСС). Ці широкі положення можуть призвести до непропорційного втручання у життя суддів. Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують встановити вичерпний перелік тверджень, які можуть бути запитані ВККС.

Крім того, декларації публікуються онлайн (Стаття 61(4) ЗСУСС). Як згадувалося вище, різні співрозмовники вважають публікацію цих декларацій необхідною в українському контексті, як винятковий захід, і на обмежений період часу. Однак Венеційська комісія та DGI зазначають, що це положення дозволяє не публікувати цю інформацію у випадках, передбачених цим Законом (Стаття 61(4) того ж Закону). Оскільки Закон мовчить про ці винятки, вони повинні бути уточнені.

З огляду на запропоновані поправки до процедури перевірки декларацій, Венеційська комісія та DGI вітають, серед іншого, положення, що надають право судді ознайомитися з матеріалами та результатами перевірки його декларацій (Стаття 62(9) ЗСУСС), право судді надавати усні та письмові пояснення (Статті 62(9) та 11 того ж Закону), право оскаржити рішення (Стаття 61(13)), та той факт, що член ВККС, який ініціював аудит, не бере участі у процесі перевірки (Стаття 62(17)). Незважаючи на вищевикладене, відповідно до Статті 62(2) ЗСУСС, процедура перевірки регулюється Регламентом ВККС. Зважаючи на важливість та можливі наслідки рішення ВККС, основні ознаки та гарантії процедури повинні бути врегульовані на законодавчому рівні, і лише регулювання деталей повинно бути залишено на підзаконні нормативні акти. Так само, відповідно до Статті 62(4) того ж Закону, немає часового обмеження, в якому ВККС може вирішити провести такі аудити, коли вони розпочаті за її власною ініціативою. Можливість аудиту декларацій повинна бути деталізована в самому законі, з чіткими часовими обмеженнями для всіх можливих перевірок, включаючи ті, що розпочалися за власною ініціативою ВККС.

Під час зустрічей з українськими співрозмовниками делегація була поінформована, що НАЗК має інструменти для автоматизованої обробки декларацій активів, які потім аналізуються, коли система встановлює певні «прапорці». На противагу, декларації, подані до ВККС, розглядаються лише після отримання скарги, зважаючи на обмежені ресурси Комісії та значний обсяг нерозглянутих вакантних посад суддів, які необхідно заповнити. Зважаючи на ці недоліки, Венеційська комісія та DGI запитують, чи повинні бути виділені додаткові ресурси також ВККС для належної оцінки декларацій доброчесності та сімейних зв'язків. Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують переглянути процес подання декларацій суддів та пропонують українській владі розглянути систему, яка більш чутлива до існуючих ресурсів та занепокоєнь.

Несвоєчасне подання та неподання декларації доброчесності та/або декларації про сімейні зв'язки, а також подання неправдивої та/або неповної інформації у таких деклараціях, є підставою для дисциплінарної відповідальності відповідно до Статей 61(7), 106(1)(9) та 106(1)(10) ЗСУСС. Відповідно до Статті 109(4) ЗСУСС, таке дисциплінарне правопорушення буде вважатися незначним, за умови, що воно призвело до незначних негативних наслідків і вчинене суддею, який не має чинних дисциплінарних стягнень, в той час, як воно може вважатися серйозним, якщо призводить до серйозних негативних наслідків. Відсутність ясності щодо того, що слід розуміти під незначними чи серйозними негативними наслідками, не лише суперечить принципу правової визначеності, але також може зробити декларації доброчесності та сімейних зв'язків нерелевантними інструментами у боротьбі з корупцією. На думку Венеційської комісії та DGI, вимога розкривати активи та доходи повинна бути пов'язана із санкцією, яка є достатньо серйозною, щоб служити меті стримування, тоді як виняток повинен бути зроблений для незначних або ненавмисних упущень у деклараціях.

У найбільш серйозних випадках, або коли суддя неодноразово вчиняє такі порушення, звільнення могло б бути варіантом. Тому Венеційська комісія та DGI рекомендують визнати дисциплінарні підстави у Статті 106(1)(9) ЗСУСС серйозними або навіть істотними дисциплінарними правопорушеннями, з чіткими розмежуваннями для кожного випадку.

Інші процедури

Розглянуті поправки також пропонують зменшити кворум для рішень у ВРП щодо призначення суддів з 14 членів до двох третин обраних (призначених) членів (Статті 30 ЗВРП) та необхідну більшість з 14 голосів до двох третин обраних (призначених) членів (Стаття 37 ЗВРП). Венеційська комісія та DGI усвідомлюють недоліки у різних судових інституціях через відсутність своєчасного призначення їхніх членів, і що необхідна більшість може перешкоджати цим інституціям усунути деякі недоліки у судовій реформі України. Незважаючи на вищезазначене, передбачення загальної формули без мінімального кворуму членів чи голосів, необхідних для прийняття рішення у ВРП, дозволяє приймати рішення без достатньо широкої підтримки і може додатково підірвати довіру громадян до цих інституцій. Замість зменшення кворуму та необхідних голосів до двох третин обраних (призначених) членів, Венеційська комісія та DGI рекомендують дослідити інші механізми для забезпечення повного складу органів суддівського самоврядування.

Висновок

Проекти законів мають на меті посилити, з одного боку, незалежність судової влади, а з іншого боку, підзвітність суддів в Україні шляхом усунення прогалин в існуючій дисциплінарній системі, яка залишалася переважно незмінною з 2016 року. Ключові занепокоєння включають розпливчасті підстави для дисциплінарної відповідальності та недостатню процедурну ясність.

Венеційська комісія та DGI нагадують про свої загальні попередні рекомендації: при внесенні таких суттєвих змін до системи, що регулює судову владу, влада повинна застосовувати комплексний та послідовний підхід з належним урахуванням стабільності судової системи; важливо дотримуватися послідовності змін у судових реформах та надавати пріоритет ефективному застосуванню існуючих звичайних інструментів суддівської підзвітності. Цілісна реформа могла б уникнути надмірно складної законодавчої системи, в якій на суддів покладається надто багато адміністративних тягарів.

Незважаючи на вищезазначене, та усвідомлюючи, що існують нагальні проблеми в українському контексті, а також існуючі зобов’язання та умовні вимоги, Венеційська комісія та DGI надають наступні ключові рекомендації з метою необхідної реформи судової влади.

Подальший перегляд підстав для дисциплінарної відповідальності, розширення сфери охоплення грубої недбалості та/або умислу на всі дисциплінарні підстави, згадані у Статті 106 ЗСУСС. Кілька підстав для дисциплінарної відповідальності повинні бути переглянуті, особливо ті, що стосуються поведінки, яка «ганьбить статус судді або підриває авторитет правосуддя». Підстави для дисциплінарної відповідальності, описані надмірно розпливчастими та надмірно широкими термінами, потребують більшої точності.

Скасування або принаймні перегляд розмежування між незначними, серйозними та істотними дисциплінарними правопорушеннями, забезпечуючи передбачуваність та правову визначеність класифікації. Зв'язок між підставами для дисциплінарної відповідальності та пов'язаними санкціями повинен бути уточнений, а негативні наслідки дисциплінарного правопорушення судді не повинні визначатися відповідно до критеріїв, затверджених ВРП, а повинні бути викладені у законодавчих нормативних актах. Положення у Статтях 106(4) та 106(8)(3) ЗСУСС та ті, що у Статтях 109(2) та 109(7) ЗСУСС, не повинні застосовуватися одночасно, щоб уникнути порушень принципу ne bis in idem.

Направлення на навчання судді до Національної школи суддів України повинно бути скасовано.

Право подавати дисциплінарні скарги на суддю повинно бути обмежено особами, які були зачеплені діями судді, або тими, хто має певну форму «законного інтересу» у справі. Запропоновані положення, що надають повноваження конкретним інституціям, і особливо Верховній Раді, подавати дисциплінарні скарги, а також ті положення, згідно з якими дисциплінарне провадження може розпочатися після окремої ухвали вищого суду в апеляції, не повинні бути прийняті.

Формулювання у проекті Статей 107(1) та 107(2)(3) ЗСУСС повинно бути переглянуто, щоб забезпечити, що громадянам лише забороняється свідомо надавати неправдиву інформацію у дисциплінарних скаргах, і що від них не вимагається класифікувати правопорушення чи надавати інформацію про його негативні наслідки. Будь-які заходи проти тих, хто подає завідомо необґрунтовану дисциплінарну скаргу, повинні бути обмежені збором, який повинен вимагатися лише після того, як когось було визнано таким, що подає необґрунтовані скарги, бути обмеженим у часі, а збір повернутий та обов’язок сплачувати скасований, якщо дисциплінарне провадження зрештою порушено щодо судді. Збори також повинні бути пропорційними і не повинні погіршувати доступ до правосуддя пересічних осіб чи суб’єктів громадянського суспільства.

Якщо дисциплінарне провадження порушується Дисциплінарною палатою ВРП відповідно до Статті 42(2)(2)(a) ЗВРП, члени цієї Дисциплінарної палати повинні бути виключені з обговорення справи та не повинні брати участі у голосуванні.

Гармонізація положень щодо виконання дисциплінарних рішень, які, у разі оскарження, повинні набирати чинності лише після того, як апеляція офіційно вирішена. Хоча можуть бути вагомі причини, що винятково виправдовують негайне виконання, вони повинні бути вузько визначені законом.

Утримання від запровадження тимчасового відсторонення судді на час дисциплінарного провадження через ризик неправомірного використання. Тимчасове відсторонення судді під час дисциплінарного провадження повинно ґрунтуватися на конкретних обставинах справи, а не лише на тяжкості нібито правопорушень. Крім того, об'єктивні підстави, що дозволяють таке тимчасове відсторонення, повинні бути уточнені в законі. Підстави для оскарження та скасування рішення ВРП щодо тимчасового відсторонення судді не повинні бути обмежені процесуальними питаннями, і наслідки тимчасового відсторонення не повинні виконуватися під час процедури оскарження. Хоча можуть бути вагомі причини, що винятково виправдовують негайне виконання, вони повинні бути вузько визначені законом та впроваджені, належним чином враховуючи інтереси сторін судового процесу. Зважаючи на важливість та можливі наслідки перевірки ВККС декларацій доброчесності та сімейних зв'язків, основні ознаки та гарантії процедури повинні бути врегульовані на законодавчому рівні. Несвоєчасне подання та неподання декларації доброчесності та/або декларації про сімейні зв'язки, а також подання неправдивої та/або неповної інформації у таких деклараціях, повинно вважатися серйозними або навіть істотними дисциплінарними правопорушеннями, з чіткими розмежуваннями для кожного випадку.

На додаток до вищезазначених ключових рекомендацій, Венеційська комісія та DGI також радять надати більшу точність у законодавчому регулюванні дисциплінарним підставам, пов’язаним з нерозумними та тривалими затримками, щоб уникнути притягнення окремих суддів до відповідальності за системні недоліки в системі правосуддя. Крім того, лише неправомірний вплив на процес здійснення правосуддя іншими суддями повинен призводити до дисциплінарної відповідальності. Порогові значення у Статтях 106(1)(3)(a) та 106(5) ЗСУСС здаються надмірно високими, враховуючи відносно низький офіційний мінімальний прожитковий рівень та середню місячну заробітну плату в Україні, і повинні бути переглянуті. Крім того, пропозиція у Статті 106(1)(3)(c) ЗСУСС, що неправомірна поведінка – непідтвердження законності джерела майна – повинна застосовуватися лише до майна, набутого після призначення на суддівську посаду, здається сумнівною.

Заборона для суддів, які підпадають під дисциплінарні санкції, брати участь у конкурсі на посаду в іншому суді повинна бути обмежена серйозними правопорушеннями. Чіткі перехідні положення повинні бути встановлені у ЗСУСС щодо зворотного застосування нових та більш суворих санкцій.

Що стосується дисциплінарних процедур, рекомендується надати вичерпний перелік обґрунтованих критеріїв для пріоритезації дисциплінарного провадження в самому законі.

У разі тимчасового відсторонення судді, Венеційська Комісія та DGI рекомендують встановити мінімальний кінцевий термін для повідомлення судді, а також можливість для судді запросити відкладення рішення ВРП за обґрунтованих обставин. Оскільки поточні поправки передбачають кінцевий термін у сім днів з моменту прийняття рішення до його повідомлення судді (Статті 651(7) та (8) ЗВРП), рішення про тимчасове відсторонення судді не повинно бути чинним з моменту прийняття рішення, а з моменту його повідомлення.

Венеційська комісія та DGI також рекомендують встановити вичерпний перелік тверджень, які можуть бути запитані ВККС як частина її перевірок доброчесності. Оскільки Закон мовчить про виняток щодо публікації декларацій доброчесності відповідно до Статті 61(4) ЗСУСС, ці винятки повинні бути уточнені.

Нарешті, Венеційська комісія та DGI рекомендують дослідити механізми для забезпечення повного складу органів суддівського самоврядування, а не зменшувати поріг для призначення суддів ВРП.

Венеційська комісія та DGI залишаються у розпорядженні української влади для подальшої допомоги у цьому питанні.

Автор: Наталя Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.