Дискреционные полномочия – установленные законами права и обязанности властных субъектов, которые определяют степень самостоятельности их реализации с учетом принципа верховенства права и заключаются в применении ими административного усмотрения при совершении действий и принятии решений.
Мария Мисюра,
«Судебно-юридическая газета»
Недавно состоялось заседание Научно-консультативного совета при Высшем административном суде Украины. Судьи и научно-юридическое сообщество обсудили дискреционные полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления в аспекте избрания способа защиты нарушенного права лица и выполнения решений административных судов.
Заместитель председателя ВАСУ Михаил Смокович выделил несколько факторов, обусловливающих актуальность этого вопроса:
- неоднозначность, а иногда и противоположность в понимании терминов «дискреция», «дискреционные полномочия», что приводит к разному видению сущности компетенции суда по осуществлению судебного контроля в сфере публично-правовых отношений;
- отсутствие законодательного регулирования понятия и границ дискреции властных субъектов, которое порождает проблему их согласования с демократическими правовыми принципами, в первую очередь – принципом верховенства права;
- надлежащая судебная защита прав, свобод и интересов человека и реальное восстановление нарушенных прав усложняются распространенной сегодня практикой ссылки на дискреционные полномочия властных субъектов, что приводит, по сути, к невыполнению задачи административного судопроизводства;
- наличие дискреционных полномочий у властных субъектов относится к коррупционным факторам, что также следует учитывать при осуществлении административного судопроизводства.
Что такое дискреция
Разнообразие подходов к пониманию дискреционных полномочий, их объема и границ не привело к формированию единого подхода, который мог бы поддерживаться учеными и использоваться в практической деятельности. В то же время, почти все акцентируют внимание на том, что границы дискреции определяются законом. Дискреционные полномочия ограничиваются принципом верховенства права и прав человека. Обычно термин «дискреция» используется вместе с термином «усмотрение». Собственно, последний и определяет содержание дискреционных полномочий.
По сути, дискреция – это элемент управленческой деятельности. Она связана с властными полномочиями и их носителями – органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Дискрецию нельзя отождествлять только с формализованными полномочиями – она характеризуется отсутствием однозначного нормативного регулирования действий субъекта. Он не может уклоняться от реализации своей компетенции, но и не имеет права выходить за ее пределы.
Являясь феноменом нашей действительности, дискреция касается разных сфер жизнедеятельности – государственной службы, разрешительной системы, выборов, имущественных прав, предпринимательства, таможенного права и т. п. Понятно, что законы, какими бы совершенными они ни были, не могут охватить правовое регулирование абсолютно всех общественных отношений. В норме права нельзя заранее предусмотреть все жизненные ситуации, случаи и обстоятельства, так сказать, «зарегулировать все». Кроме того, существуют и оценочные понятия, и пробелы в праве, и коллизии законодательства. Однако законы должны определять основания, пределы полномочий и способы деятельности властных субъектов.
Дискреция предполагает сочетание двух элементов: волевого, который включает свободное усмотрение, и интеллектуального морально-правового, который определяет использование дискреционных полномочий со здравым смыслом. Последний предполагает не столько логический порядок действий, сколько разумную устойчивость правопорядка, мораль, общественные традиции, общепризнанные принципы и ценности, включая сугубо внутреннюю мотивацию.
Подводя итог сказанному, М. Смокович заявил, что с теоретической точки зрения дискреционные полномочия – это установленные законами права и обязанности властных субъектов, которые определяют степень самостоятельности их реализации с учетом принципа верховенства права и заключаются в применении ими административного усмотрения при совершении действий и принятии решений.
Нормативное урегулирование
Как отметил М. Смокович, на уровне законов толкования сущности дискреционных полномочий нет, однако оно содержится в подзаконных актах. Так, Министерство юстиции 23 июня 2010 г. издало приказ №1385 «Об утверждении методологии проведения антикоррупционной экспертизы». В соответствии с п. 1.6 этой методологии, дискреционные полномочия – это совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления, лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, предоставляющих возможность по собственному усмотрению полностью или частично определять вид и содержание управленческого решения, которое принимается, или возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких вариантов управленческих решений, предусмотренных нормативно-правовым актом или проектом. По словам эксперта, такое нормативное закрепление в целом соответствует теоретическому пониманию дискреционных полномочий, но все же нуждается в усовершенствовании и обязательном закреплении на уровне закона, а не подзаконного акта.
«Дискреционные полномочия – это объективная реальность и необходимость. Они должны существовать в демократическом обществе и правовом государстве, поэтому их абсолютное отрицание – это полная бессмыслица. Так же, как и четкое разграничение полномочий властных субъектов на дискреционные и недискреционные и его законодательное закрепление. Скорее, необходимо законодательно урегулировать общие положения, касающиеся понимания дискреции и дискреционных полномочий, их признаков и других связанных с этим вопросов, без конкретизации полномочий субъектов. Главное – определение правовых границ дискреционных полномочий, что является одним из важнейших принципов верховенства права», – резюмировал зампредседателя ВАСУ.
Европейская и национальная судебная практика
Комитет министров Совета Европы в своих рекомендациях от 11 марта 1980 г. также дал определение дискреционных полномочий. По мнению европейских экспертов, под таковыми следует понимать полномочия, которые административный орган, принимая решение, может осуществлять с определенной свободой усмотрения, т. е. выбирать из нескольких юридически допустимых решений то, которое считает лучшим в данных обстоятельствах. Судьи, согласно этим рекомендациям, также должны иметь ограниченную свободу в непредвзятом рассмотрении дела в соответствии с законодательством и установленными фактами: они должны иметь достаточные полномочия и возможность их осуществлять для выполнения своих обязанностей, поддержания юрисдикции и соответствия суда. Однако при этом в национальном праве должны быть средства правовой защиты от произвольного вмешательства властных субъектов в гарантированные права и свободы.
Рекомендации имеют соответствующее влияние на формирование судебной практики. Так, по данным Единого государственного реестра судебных решений, первые ссылки на этот документ появились уже в решениях 2010 г., а в настоящее время такие решения приобрели массовое распространение в административно-судебной практике – многие суды однообразно ссылаются на этот документ.
Кроме того, существует практика по этому вопросу Европейского суда по правам человека. Это решения по делам «Волохи против Украины», «Гасан и Чауш против Болгарии», «Корецкий и другие против Украины». В целом ЕСПЧ отмечает, что соответствующий закон должен достаточно четко определять границы дискреции и порядок ее реализации.
***
Дискреция и дискреционные права являются сложным инструментом, который, с одной стороны, дает возможность реализации гражданами своих прав, прямо не выписанных в законе, а с другой – может приводить к некоторой узурпации, поскольку требуют определенного усмотрения в действиях должностных и служебных лиц органов власти и местного самоуправления. Административная юстиция же в данном случае выступает в определенной мере контролером соблюдения указанного баланса.
