Фокус реформ в Україні перебуває на правоохоронній та антикорупційній сферах. Законодавчі ініціативи, які стосуються відповідних змін до Кримінального кодексу, КПК, профільних законів, перед прийняттям проходять через Комітет Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності.
Про те, як з’являються ініціативи з тих чи інших реформ, чому вони часто зводяться до конкурсів та перевірок за вирішальної ролі іноземних експертів, та про пошук балансу між національними інтересами, міжнародними зобов’язаннями та потребою громадян у справедливому правосудді, «Судово-юридична газета» поспілкувалася з народним депутатом України, заступником голови Комітету ВР з питань правоохоронної діяльності Григорієм Мамкою.
Бесіду вела Наталя Мамченко,
«Судово-юридична газета»
Григорію Миколайовичу, через Комітет ВР з питань правоохоронної діяльності проходять законодавчі ініціативи стосовно реформ, вказаних у планах міжнародних партнерів. У зв’язку з цим комітет подекуди стикається з критикою громадських організацій. Чи вдається досягти консенсусу між вимогами партнерів та потребою удосконалювати законодавство для реального виконання завдань державними органами? Чи дієвим є запроваджений формат робочих зустрічей з представниками НАБУ, САП, ВАКС, Офісу Генпрокурора?
Комітет з питань правоохоронної діяльності на сьогодні є одним з лідерів у законотворчій роботі Верховної Ради. Так, тільки з початку введення в Україні воєнного стану було подано більше 500 законопроектів, головним виконавцем яких є саме Комітет з питань правоохоронної діяльності. І це зрозуміло, адже воєнні дії потребують внесення змін та приведення норм законів як до міжнародних, так і до сучасних норм кримінального, кримінального процесуального законодавства, діяльності правоохоронних органів. Зокрема, це стосується кваліфікації злочинів, вчинених у воєнний час, посилення відповідальності за них, приведення злочинів до міжнародних класифікацій, зменшення та оптимізації процедур з фіксування злочинів, надання повноважень, які у мирний час не притаманні правоохоронним органам тощо.
Дійсно, під час розгляду тих чи інших проектів до нашого комітету надходить багато критики від так званих «громадських активістів». Більшість їх критики пов’язана з тим, що на їх думку, народні депутати захищають лише правоохоронну систему та приймають рішення, пов’язані з обмеженням прав громадян під час дії воєнного стану, але при цьому не приймають проекти, що були розроблені цими активістами за міжнародні гранти. Ну, для прикладу, для чого зараз приймати проекти, пов’язані зі Стамбульською конвенцією, або посиленням відповідальності власників тварин? Це при тому, що у нас досі немає закону про цивільну зброю, про застосування Національною гвардією військової зброї, про Військову поліцію тощо.
Щодо консенсусу та міжнародних консенсусів. Дивіться, це не плани міжнародних партнерів, це плани, які формують наші міністерства, а також «громадські активісти» та народні депутати, які позиціонують себе «громадськими активістами». Потім ці плани надаються міжнародним організаціям, таким, як МВФ, Всесвітній банк та іншим, а потім, вже після затвердження цими організаціями, міжнародники витребують їх виконання. Тобто, Україна в особі виконавчих органів сама ухвалює рішення, що потрібно приймати. Здебільшого, пропонується «калька» з директив ЄС, актів ООН та інших міжнародних актів, які часто не можуть бути відображені у вітчизняному законодавстві. Але ж ми пообіцяли…
Щодо формату робочих зустрічей з представниками НАБУ, САП, ВАКС, Офісу Генпрокурора. Відповідно до предметів відання Комітетів Верховної Ради, правоохоронний комітет безпосередньо відповідає за організацію та діяльність органів прокуратури, поліції, Національної гвардії, прикордонної служби, Державного бюро розслідувань, інших правоохоронних органів. А Комітет з питань антикорупційної політики – за правове регулювання та організацію діяльності НАБУ – САП – ВАКС.
Але, оскільки предметами відання правоохоронного комітету є регулювання кримінального, кримінального процесуального законодавства та законодавства про адміністративні правопорушення, то робочі зустрічі з представниками всіх правоохоронних органів відбуваються на постійній основі у форматі робочих груп, засідань підкомітетів та комітету. Крім того, до кожного законопроекту відповідні правоохоронні органи надають свої висновки з питань підтримки чи не підтримки запропонованих норм. Я вважаю, що особиста присутність представника відповідного органу з конкретною позицією значно спрощує прийняття остаточного рішення.
Виокремлювати якісь проекти не бачу сенсу, бо практично кожен проект під час його розгляду у комітеті обговорюється з представниками органів прокуратури, правоохоронних органів та судів.
Ви разом з колегами подали законопроект 12439 про внесення змін до КПК щодо удосконалення гарантій захисту суб’єктів господарювання під час здійснення кримінального провадження. Над ним Комітет також працює у складі робочої групи. Чи є наразі бачення стосовно перспектив виходу на фінальну версію законопроекту? Яка позиція стосовно цього законопроекту у правоохоронних органів?
Законопроект 12439 був зареєстрований 24 січня 2025 року та прийнятий за основу 25 лютого. Основною його метою є захист бізнесу від незаконних дій правоохоронних органів, а також забезпечення прозорості у процесі здійснення кримінального провадження під час дії воєнного стану.
До другого читання народні депутати подали 527 поправок. Оскільки правок багато, то була створена відповідна робоча група, проведено вже 5 засідань. Всі правки до проекту 12439 були розбиті на окремі блоки.
На сьогодні вже опрацьовані блоки:
- питання доказів, їх допустимості та недопустимості, а також їх збирання; процесуальний порядок визнання матеріального об’єкта речовим доказом та призначення відповідної експертизи;
- фіксування ходу та результатів проведення обшуку, огляду;
- застосування заходів забезпечення кримінального провадження;
- тимчасового доступу до речей і документів, зокрема:
- розгляд клопотання про тимчасовий доступ до речей і документів
- порядок виконання ухвали слідчого судді, суду про тимчасовий доступ до речей і документів
- визначення статусу тимчасово вилученого майна під час обшуків та підстави припинення тимчасового вилучення майна та його повернення тощо;
- питання арешту майна та його скасування, в тому числі арешту та скасування арешту майна третіх осіб.
Оскільки проект важливий, на мою думку, ще потрібно три засідання робочої групи для виведення остаточного варіанту. Я вважаю, що голосування у другому читанні в пленарному залі можливе вже у вересні 2025 року.
На сьогодні позиції правоохоронних органів сформовані лише до першого читання – здебільшого були надані зауваження, а остаточну позицію буде сформовано лише після фінальної редакції проекту, який буде винесений на засідання Комітету.
На якій стадії наразі знаходиться обговорення законопроектів 12367 та альтернативних йому 12367-1, 12367-2, 12367-3 стосовно скасування спливу строків досудового розслідування як підстави для закриття кримінальних проваджень (які нарекли законопроектами «про скасування правок Лозового»). Чи вдається дійти консолідованої позиції?
Давайте розберемось, що ж таке «правки Лозового». 3 листопада 2017 року Верховна Рада ухвалила в цілому Закон №2147 про внесення змін до ГПК, ЦПК, КАСУ та інших законодавчих актів. Метою ухвалення стала необхідність запуску нового Верховного Суду, що вимагало приведення процесуальних кодексів у відповідність до Конституції України та Закону «Про судоустрій і статус суддів». Водночас ним були внесені зміни і до Кримінального процесуального кодексу України, не лише у частині касаційного розгляду кримінальних проваджень, але й такі, що суттєво вплинули на порядок здійснення досудового розслідування.
Отже, які зміни були внесені до КПК Законом №2147? Є п’ять блоків:
1) експертизи в кримінальному провадженні проводяться за рішенням слідчого судді (зміни до статей 242‑244 КПК). Мова йде про будь-які експертизи, як загального спрямування, наприклад судово-медичні, так і спеціального — для окремих видів злочинів.
Раніше усі експертизи призначалися сторонами кримінального провадження самостійно.
2) запроваджено монополію на проведення експертиз у кримінальному провадженні в державних установах (зміни до статті 7 Закону «Про судову експертизу»). До того часу кожна зі сторін кримінального провадження мала право звернутися із постановою про призначення експертизи як до приватних експертних установ / експертів, так і до державних;
3) діють інші правила обчислення строків досудового розслідування у кримінальних провадженнях (зміни до статті 219, параграфу 4 глави 24 КПК):
- обчислення строків розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР. Раніше воно розпочиналося з моменту повідомлення особі про підозру у вчиненні кримінального правопорушення;
- строк між внесенням відомостей до ЄРДР та повідомленням особі про підозру складає 6 місяців для кримінального проступку, 12 місяців для злочинів невеликої або середньої тяжкості, 18 місяців для тяжких або особливо тяжких злочинів.
Раніше у КПК не існувало строку розслідування до моменту повідомлення особі про підозру. Лише внаслідок спливу строків давності притягнення до кримінальної відповідальності, які передбачені статтею 49 Кримінального кодексу (2, 3, 5, 10 і 15 років — залежно від тяжкості вчиненого злочину), з’являлася необхідність закриття кримінального провадження.
Строки досудового розслідування до повідомлення особі про підозру можуть необмежену кількість разів продовжуватися. Для продовження строків прокурор або слідчий за погодженням із прокурором повинні звернутись до слідчого судді в порядку, передбаченому статтею 295‑1 КПК з відповідним обґрунтуванням;
4) існує можливість скасування повідомлення про підозру за ухвалою слідчого судді після двох місяців із дня такого повідомлення про підозру (зміни до статей 303, 307 КПК). Раніше можливості скасування повідомлення про підозру не існувало;
5) клопотання про застосування заходів забезпечення кримінального провадження (наприклад, доступ до речей і документів, арешт майна) та про обрання запобіжних заходів потрібно подавати до суду за місцем реєстрації органу досудового розслідування, як юридичної особи (зміни до статей 132, 184 КПК).
Раніше клопотання подавались за фактичним місцезнаходженням органу досудового розслідування. Водночас це положення фактично діяло тиждень та було скасоване внаслідок ухвалення Закону № 2367‑VIII від 22 березня 2018 року «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо уточнення окремих положень».
1 січня 2024 року набрав чинності Закон №3509-IX від 8 грудня 2023 року «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури».
Даним Законом визначено, що строк досудового розслідування обчислюється з моменту повідомлення особі про підозру до дня звернення до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності, клопотанням про закриття кримінального провадження або до дня ухвалення рішення про закриття кримінального провадження.
Тобто, станом на сьогодні скасовано «правку Лозового» щодо початку обчислення строків у кримінальному провадженні.
Щодо проектів 12367. Основний проект було зареєстровано Кабінетом Міністрів 30 грудня 2024 року. Перед цим була спроба внести його правками від народних депутатів до інших проектів, але ці правки не були підтримані.
Отже, що ж, по суті, пропонується проектом №12367 та альтернативними?
По-перше, дійсно, він частково скасовує т. з «правки Лозового» – виключається з ч. 1 ст. 284 КПК положення п. 10 про те, що кримінальне провадження закривається в разі, якщо після повідомлення особі про підозру закінчився строк досудового розслідування, визначений ст. 219 КПК, крім випадку повідомлення особі про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи.
При цьому, пропонується доповнити ч. 4 ст. 284 КПК положеннями про те, що закриття кримінального провадження у зв’язку з закінченням строків досудового розслідування, визначених ст. 219 КПК, крім кримінального провадження, в якому особі повідомлено про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи, здійснюється прокурором.
Крім того, пропонується надати повноваження прокурору продовжувати строк досудового розслідування замість суду. Тобто, до 6 місяців з дня повідомлення особі про підозру у вчиненні злочину може відбуватись обмеження прав і свобод зазначених осіб без судового контролю.
Що це означає на практиці. На сьогодні строк досудового розслідування обчислюється з моменту повідомлення особі про підозру до дня звернення до суду з обвинувальним актом. З дня повідомлення особі про підозру досудове розслідування повинно бути закінчене 72 год, 20 діб, 1 місяць – кримінальний проступок, 2 місяці – злочин. Отже, пропонується прибрати норму про закінчення строку досудового розслідування та надати право прокурору самому вирішувати, закривати чи не закривати кримінальне провадження.
По-друге, що вже не пов’язано з «правками Лозового» – надання нових повноважень НАБУ та САП – створення спільних слідчих груп та екстрадиція.
І третє, внесення змін до закону про прокуратуру щодо нової підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності – неприйняття процесуального рішення або невчинення процесуальної дії в передбачені законом строки.
Альтернативні законопроекти за своєю структурою та положеннями тотожні основному законопроекту, мають однакову мету та предмет правового регулювання.
16 січня ц. р. відбувся комітет, але однозначної підтримки проект 12367 не отримав. Навіть у рішенні Комітету зазначено «за наслідками розгляду в сесійному засіданні, прийняти одне з рішень, передбачених частиною першою статті 114 Регламенту» - тобто, Верховна Рада повинна своїм голосуванням вирішити, що робити з проектом.
В цей же день відбулось попереднє голосування про включення проекту 12367 до порядку денного сесії, але його не було включено, оскільки він не набрав навіть 200 голосів. Тому, я вважаю, що на сьогодні цей проект не має перспектив.
На мій погляд, якщо виконавча влада пропонує скасувати «правки Лозового», то давайте комплексно підходити – потрібно скасувати також монополію держави на проведення експертиз у кримінальному провадженні та дозволити експертизи призначалися сторонами кримінального провадження самостійно.
Українське законодавство передбачає відбір як керівників, так і складу деяких ключових органів державної влади за участі міжнародних експертів. У більшості процедур – їх голос є вирішальним. Разом з тим, ідея більшості законів про введення міжнародних експертів у процедури відбору передбачала, що їх повноваження є тимчасовими (як, до прикладу, з конкурсною комісією з відбору членів ВККС), і з часом конкурсні комісії будуть формуватися виключно з представників України.
Чи існує, на Вашу думку, об’єктивна потреба поступово рухатися у напрямку забезпечення конкурсного відбору комісіями, які формуються з представників українських інституцій, з огляду на те, що курс на вступ до ЄС передбачає спроможність України самостійно регулювати внутрішні процедури?
У присязі народного депутата є такі слова: «Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників».
Україна згідно зі статтею 1 Конституції є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Відповідно до частини другої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто, органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу (Рішення від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005); установча влада є виключним правом народу та порядок здійснення установчої влади народом визначається у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України (Рішення від 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008). Згідно з частиною першою статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Наявність вказаного механізму доступу до управління державними справами виключно громадянами України є гарантією народного суверенітету, основних засад демократії, забезпечення проведення державної політики в інтересах Українського народу.
За останній рік, було прийнято декілька т. зв. реформ, зокрема, САП, БЕБ, митниця, АРМА, де до складу конкурсних комісій та комісій з аудиту цих державних органів було включено міжнародних партнерів – іноземців. Так, змінами до відповідних профільних законів було надано право членам конкурсних комісій (до складу яких входять іноземці) збирати, перевіряти та аналізувати інформацію, у тому числі з обмеженим доступом (крім інформації, віднесеної до державної таємниці), не тільки стосовно кандидатів на відповідні посади, але й щодо їхніх близьких осіб. Крім того, було надано іноземцям на період проведення конкурсу тимчасовий безоплатний доступ до реєстрів, баз даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи; з метою збирання, перевірки та аналізу інформації, у тому числі з обмеженим доступом.
Таким чином, членам конкурсної комісії, які можуть бути іноземцями або особами без громадянства, що здійснюватимуть свої функції лише протягом певного періоду, надається право «постійно» збирати, перевіряти та аналізувати інформацію про кандидатів (конфіденційну та службову інформацію) та «тимчасово» – безпосередній доступ до реєстрів, баз даних, держателем (адміністратором) яких є органи державної влади (з усім обсягом інформації з обмеженим доступом). Аналогічні по своїй суті повноваження були надані комісіям з аудиту, але там вже надано повноваження перевірки діяльності державних органів.
За такої ситуації, насамперед, існують ризики поширення інформації з обмеженим доступом. Отже, потенційно, конфіденційна інформація стосовно кандидатів оброблятиметься невизначеним колом суб'єктів у невизначених законом обсягах протягом невизначених законом строків, і відповідна обробка персональних даних не буде передбачуваною та прогнозованою (щодо способів та обсягу) для володільців персональних даних, що не відповідає ч. 2 статті 32 Конституції України, не враховує правові позиції Конституційного Суду України, практику Європейського суду з прав людини та низки міжнародних правових актів, в тому числі Загальної декларації прав людини, Міжнародного Пакту про громадські та політичні права, Конвенції Ради Європи про захист прав людини та основоположних свобод, Конвенції Ради Європи «Про захист осіб у зв'язку з автоматизованою обробкою персональних даних».
Більше того, я вважаю, що передбачені права іноземців на рівні законів щодо ознайомлення зі службовою інформацією членами конкурсних комісій – це пряма загроза національній безпеці України – в умовах дії воєнного стану в Україні надання навіть мінімальної можливості іноземцям чи особам, що не є посадовими особами державних органів і не несуть визначену законом відповідальність, знайомитися з інформацією з обмеженим доступом є неприпустимим.
Ви подали законопроект 12320 щодо забезпечення дотримання гарантій адвокатської діяльності. У травні Комітет підготував його на друге читання. Чи є затримка з його прийняттям в цілому?
Так, дійсно мною наприкінці минулого року було зареєстровано проект 12230, на базі напрацювань Національної асоціації адвокатів України. Якщо коротко, то проектом пропонується посилити незалежність адвокатської діяльності:
1) встановити адміністративний штраф за публічне, у тому числі через медіа, журналістів, громадські об’єднання, професійні спілки, цифрові платформи, соціальні мережі, інтернет-ресурси, ототожнення особою адвоката з клієнтом, якому таким адвокатом надається професійна правнича допомога, вчинене без мети перешкодити виконанню адвокатом передбачених законом повноважень зі здійснення захисту, представництва та надання інших видів правничої допомоги клієнту;
2) викласти у новій редакції статтю 397 КК про втручання в діяльність адвоката.
Під ототожненням адвоката з клієнтом пропонується вважати будь-яку ідентифікацію (асоціацію, пов’язування) адвоката з клієнтом, з діяльністю чи вчинками його клієнта, що створює упереджене ставлення до адвоката, вказує на особисту причетність адвоката до справи клієнта, впливає на незалежний статус адвоката та/або чинить негативний тиск під час здійснення адвокатської діяльності, та/або порушує гарантії адвокатської діяльності, та/або перешкоджає реалізації прав адвоката, передбачених Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
При прийнятті цього проекту за основу було надано практично 300 голосів – тобто, підтримали всі парламентські фракції та групи. До другого читання було подано 50 правок та сформована порівняльна таблиця до другого читання.
Проект декілька разів вносився у попередній порядок денний засідань Верховної Ради, але через «принципову позицію» деяких фракцій, які вирішили підтримати «громадських активістів», які, в свою чергу, вказують, що проект нібито містить положення, які можуть «зашкодити свободі слова» чи «тиск» на тих же «громадських активістів», проект 12320 не включають для розгляду у пленарній залі. Сподіваюсь, що народні обранці зможуть все ж таки прочитати цей невеликий за обсягом проект та проголосувати його в цілому.
Нещодавно призначено нового Генпрокурора. Разом з тим, громадські організації вважають, що надалі Генерального прокурора потрібно обирати за принципом відбору керівників НАБУ, САП тощо, тобто, за участі міжнародних експертів. Чи доцільними, на Ваш погляд, є такі зміни та чи дозволяє такий варіант розвитку подій Конституція?
Моя позиція стосовно наявності іноземців у конкурсних комісіях для призначення на будь-які посади в державних органах негативна. Конституція прямо вказує, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
А стаття 38 Конституції України передбачає, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Тому я вважаю, що іноземців до управління державою недоцільно допускати, як з точки зору порушення Конституції України, так і з точки зору національної безпеки.
Крім того, пункт 11 частини першої статті 106 Конституції встановлює, що Президент України призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора. Статтею 131-1 Основного Закону передбачено, що прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор, якого призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Президент України. Строк повноважень Генерального прокурора становить 6 років. Дострокове звільнення з посади Генерального прокурора здійснюється виключно у випадках і з підстав, визначених цією Конституцією та законом.
Стаття 40 Закону «Про прокуратуру» прямо встановлює, що на посаду Генерального прокурора може бути призначений громадянин України, який:
1) має вищу юридичну освіту та стаж роботи в галузі права не менше десяти років;
2) володіє державною мовою;
3) має високі морально-ділові, професійні якості та організаторські здібності;
4) стосовно якого відсутні обставини, передбачені частиною шостою статті 27 цього Закону;
5) та не має заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за 6 місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання.
Тому, вважаю, що допуск іноземців до обрання Генерального прокурора буде можливий лише у разі зміни Конституції України.
В Україні пропонується провести «переоцінку» суддів Верховного Суду шляхом перевірки доброчесності суддів за участі комісії з міжнародними експертами. Чи поділяєте Ви ідею такої «переоцінки»?
Сама ідея щодо «переоцінки» суддів Верховного Суду мені не подобається, і ось чому.
В Україні вже четвертий рік діє воєнний стан, але при цьому на сьогоднішній день залишаються незакритими від 22% до 61% посад суддів, у залежності від спеціалізації та інстанційності. Деякі суди не здійснюють правосуддя внаслідок відсутності суддів. Це впливає як на доступ громадян і бізнесу до правосуддя, так і на навантаження суддів, як наслідок — відображається на строках розгляду справ.
Якщо у цифрах, то місцевим судам не вистачає 1289 суддів, апеляційним – 775, а Верховному Суду – 45 суддів, і на одного суддю припадає від 2 до 3 тисяч справ.
Тому, всі ці «переоцінки», чергові конкурси з іноземцями до закінчення воєнного стану ще більше вплинуть на строки призначення нових суддів, забиратимуть час у діючих суддів від безпосереднього судочинства. А це, у кінцевому рахунку, вплине на строки розгляду справ. Тобто, постраждають громадяни України. Крім того, це призведе до ще більшого відтоку кадрів з судової гілки влади.
Чимало дискусій викликає питання пенсійного забезпечення працівників прокуратури. Наразі відповідний законопроект 12278 готується до другого читання. Яку позицію з цього питання займаєте Ви та комітет з питань правоохоронної діяльності?
Я проти, щоб зараз переглядати всі зміни до пенсійного забезпечення органів прокуратури. Що пропонується по суті проекту 12278 – що пенсію будуть отримувати прокурори лише після звільнення з органів прокуратури.
Але відповідно до статті 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Законом про прокуратуру, у статті 16, встановлено гарантії незалежності прокурора, яка забезпечується:
1) особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності;
2) порядком здійснення повноважень, визначеним процесуальним та іншими законами;
3) забороною незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення повноважень прокурора;
4) установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури;
5) належним матеріальним, соціальним та пенсійним забезпеченням прокурора;
6) функціонуванням органів прокурорського самоврядування;
7) визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки прокурора, членів його сім’ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту.
Таким чином, прокуратура є тим органом, який відповідає за законність проведення кожного кримінального провадження, в тому числі щодо воєнних злочинів, які вчинила рф у збройній агресії проти України, а також обвинувачення у суді – задля того, щоб невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу, і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
На сьогодні на одного прокурора припадає до 300 проваджень. Тому, я вважаю, що порушення гарантій незалежності прокуратури під час дії воєнного стану є передчасними та таким, що призведе до порушення всіх строків проведення як досудового розслідування так і розгляду справ у судах та однозначно вплине не найкращим чином на національну безпеку.
Крім того, новопризначений Генеральний прокурор висловився проти цього проекту: «Системний аналіз запропонованих змін у проекті 12278 засвідчив запровадження дискримінаційного підходу в частині правового регулювання питання пенсійного забезпечення прокурорів.
Зокрема, зміни до статті 86 Закону «Про прокуратуру», що надають можливість призначати для осіб, які народилися після 1985 року, пенсії після досягнення ними 65 років, повністю нівелюють гарантоване прокурорам право на пенсію за вислугу років, прирівнюючи її до пенсії за віком. Обмежується також право осіб, які вже отримують пенсію за вислугу років. Такі особи отримуватимуть пенсію за умови звільнення з посад прокурорів.
Під час попередніх обговорень питання пенсійного забезпечення прокурорів представниками Офісу Генерального прокурора, Ради прокурорів України неодноразово акцентувалася увага на недопустимості звуження гарантій соціального захисту прокурорів, як і будь-яких інших категорій отримувачів спецпенсій.
Наводилися рішення, у яких Конституційний Суд України наголошував на такій неприпустимості, повідомлялося про ризики запровадження нових підходів у пенсійному забезпеченні прокурорів для системи органів прокуратури загалом.
Позиція Офісу Генерального прокурора, яка полягає у недопустимості обмеження права прокурорів на пенсію за вислугу років шляхом запровадження подвійних стандартів у вирішенні питання пенсійного забезпечення прокурорів та працівників інших правоохоронних органів, суддів, залишається незмінною.
З огляду на викладене редакції проєкту, спрямовані на встановлення обмежень для прокурорів усупереч Конституції України, Офісом Генерального прокурора не будуть підтримані».
Підсумовуючи, я вважаю, що урегулювання питання пенсій, а також грошового забезпечення правоохоронних органів та органів прокуратури потребує єдиного комплексного врегулювання.
Як в цілому Ви оцінюєте результати проведених реформ у правоохоронній та судовій сферах. Чи вдалося досягти бажаного результату, зокрема, внаслідок реформи прокуратури?
Оцінка реформ у правоохоронній та судовій сферах України — це складне питання, адже результати неоднозначні. Так, дійсно, реформування у правоохоронній та судовій сферах відбулись, але є питання щодо кінцевого результату – довіра громадян до цих органів й досі низька.
Так, в рамках реформування правоохоронної системи було створено нові державні органи – Національна поліція, НАБУ, ДБР, БЕБ, реформовано органи прокуратури. У судовій реформі – було створено Верховний Суд і оновлені ВККС та ВРП.
Але, я вважаю, що відбулась формальна зміна назви та функцій без належного контролю за дотриманням строків і якості розслідувань у правоохоронних органах.
Щодо реформування прокуратури. У 2014 році була прийнята нова редакція Закону «Про прокуратуру» №1697-VII, якою були переглянуті функції прокуратури, та її призначення. Також було посилено гарантії незалежності прокурора, закладено поділ на адміністративні посади й посади прокурорів органів прокуратури, ліквідовано функції загального нагляду та досудового розслідування кримінальних правопорушень.
Спочатку структура прокуратури відповідно до Закону передбачала чотири ланки — Генеральну прокуратуру, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури та військові прокуратури. Із часом було утворено спеціалізовані прокуратури, насамперед Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (2015) з гарантіями автономності — на правах департаменту Генеральної прокуратури.
У 2019 році, система органів прокуратури стала триланковою: Офіс Генерального прокурора, обласні та окружні прокуратури. Такі реорганізації дозволили провести конкурси / атестацію прокурорів у 2015, 2019–2021 роках, поступово скоротити загальну чисельність прокурорів й оновити їхній склад. Проте, більшість змін видається малоуспішною, а порушення гарантій незалежності прокурора та встановлена у 2023 році неконституційність процедури атестації призвели до відтоку професійних кадрів.
А в умовах воєнного стану «кадровий голод» призвів до того, що сьогодні в окружні прокуратури набирають прокурорів-стажистів, для яких не встановлено вимог до професійного стажу.
Загалом, за результатами атестації, яка відбулася у 2019–2021 роках, звільнено близько третини прокурорів. Проте через неякісне законодавче забезпечення, а також рішення Конституційного Суду України № 1-р(ІІ)/2023, яким визнано частину атестації такою, що не відповідає Конституції України, рішення про звільнення колишні прокурори успішно оскаржують у судах. Точна кількість оскаржених рішень і поновлених на посадах прокурорів невідома, як і обсяг коштів, виплачених з державного бюджету як компенсація.
Тому, чергову ідею про «перезавантаження» прокурорів в умовах воєнного стану, я вважаю такою, що однозначно негативно вплине на прокурорський корпус та може призвести до повної руйнації цього органу. Якщо ми прагнемо створити прокуратуру європейського зразка, то до рівня незалежності прокурора необхідно ставитися не інакше, як до рівня незалежності судді. Більш того, я вважаю, що під час воєнного стану у Генерального прокурора повинні бути повноваження призначати та звільняти прокурорів без проведення конкурсів.
Верховна Рада підтримала постанову 13377 про створення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради з розслідування фактів можливої корупції в правоохоронних і судових органах. Як Ви бачите завдання цієї ТСК?
Завдання цієї ТСК чітко визначені у постанові Верховної Ради України від 19 червня 2025 року №4511-IX:
1) збір, аналіз та перевірка інформації щодо можливих фактів корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень у діяльності органів прокуратури, Національної поліції України, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України, інших органів, які здійснюють правоохоронні функції, та судів усіх рівнів, крім питань здійснення правосуддя судом;
2) оцінка ефективності дій відповідних органів у розслідуванні корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, а також виявлення системних недоліків, що спричиняють безкарність або зловживання;
3) вивчення обставин впливу, координації дій зацікавлених осіб чи виникнення конфлікту інтересів у діяльності представників правоохоронних органів при розгляді справ, пов’язаних з корупцією, бізнесом або політикою;
4) підготовка та подання Верховній Раді України пропозицій щодо змін до законодавства, спрямованих на посилення прозорості, відповідальності та незалежності правоохоронних органів, судів та органів судової влади.
На установчому засіданні цієї ТСК було прийнято рішення про створення плану роботи ТСК, а також визначитись з подіями або фактами можливої корупції в правоохоронних і судових органах, які сколихнули суспільство.
Звичайно, члени тимчасової слідчої комісії – народні депутати розуміють, що не мають права згідно закону втручатися в конкретні кримінальні провадження, ТСК не є органом досудового розслідування чи судом, висновки ТСК не мають юридичної сили для притягнення до відповідальності. Разом з тим, матеріали, які напрацює ТСК, можуть бути підставою для подальших дій правоохоронних органів або законодавчих ініціатив.
Автор: Наталя Мамченко
Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
