11 декабря Венецианская комиссия на своей пленарной сессии утвердит Заключение по поводу возобновления ответственности для чиновников и судей за ложь в декларациях и урегулирования полномочий Нацагентства по предотвращению коррупции (НАПК).
Напомним, что Конституционный Суд Украины своим решением № 13-р/2020 признал неконституционной статью 366-1 Уголовного кодекса, которая предусматривала такую уголовную ответственность для госслужащих и должностных лиц, а также большую часть полномочий НАПК по контролю за декларированием чиновников и судей.
Это решение вызвало большой резонанс, если не шок, и Зеленский даже предложил разогнать КСУ, внеся соответствующий законопроект 4288. «Припинити повноваження складу Конституційного Суду України», - написал Президент в своем законопроекте. Впрочем, затем Зеленский направил спикеру Верховной Рады Дмитрию Разумкову письмо с просьбой не рассматривать его законопроект 4288 до получения Заключения Венецианской комиссии (ВК).
Анализ у «Венецианки» Владимир Зеленский попросил уже после того, внес свой законопроект и публично обвинил КСУ во всех грехах.
Теперь такое Заключение подготовлено.
«Судебно-юридическая газета» для своих читателей проанализировала, о чем говорит Венецианская комиссия Президенту Зеленскому.
Первое, что стоит отметить – Венецианская комиссия дает ответ только на первый вопрос Зеленского.
«Цель настоящего срочного заключения – помочь определить возможные законодательные поправки, которыми будет выполнено решение КСУ №13-р/2020, сохраняя при этом антикоррупционные механизмы и не препятствуя борьбе с коррупцией в Украине», - подчеркивает ВК.
На остальные вопросы г-на Зеленского, отмечает ВК, будет дан ответ позже:
«В своем запросе г-н Зеленский сформулировал три вопроса к Венецианской комиссии. Он попросил Венецианскую комиссию дать заключение:
- о состоянии антикоррупционного законодательства после этого решения;
- находились ли судьи КСУ в ситуации конфликта интересов;
- придерживался ли КСУ надлежащей правовой процедуры при слушании дела и разрешении вопроса, в том числе в отношении его разумности и соблюдения рамок конституционного представления (проще говоря, не вышел ли КСУ за пределы поставленных нардепами в представлении вопросов, а такие обвинения звучали – прим. ред.).
В своем письме Зеленский утверждал, что решение КСУ «непоправимо скомпрометировало» надлежащее функционирование государственной антикоррупционной инфраструктуры и «вызвало серьезный конституционный кризис».
На этом фоне 25 ноября 2020 года Бюро Венецианской комиссии удовлетворило запрос о срочном заключении и решило разделить предмет запроса на два отдельных срочных заключения.
Настоящее неотложное заключение касается первого вопроса, а именно состояния антикоррупционного законодательства после решения № 13-р 2020 от 27 октября 2020 г. Два других вопроса, сформулированных в запросе Президента, рассматриваются в отдельном срочном заключении (CDL-PI (2020) 019)», - отмечает ВК.
Второй примечательный момент состоит в том, что ВК называет письмо своего Президента Джанни Букиккио и президента GRECO, которым они еще 31 октября обратились к спикеру Верховной Рады Украины Дмитрию Разумкову в связи с внесенным Зеленским на рассмотрение Верховной Рады законопроектом 4288 «О восстановлении общественного доверия к конституционному судопроизводству» (которым и предлагался роспуск КСУ) позицией самой Венецианской комиссии.
«Это письмо полностью отражает позицию Венецианской комиссии. Игнорирование решения Конституционного Суда равносильно игнорированию Конституции и Конституционной власти, которая возложила полномочия по обеспечению этого верховенства на Конституционный Суд», - вновь подчеркивают в ВК.
Примечателен этот момент тем, что представитель Зеленского в КСУ Федор Вениславский и глава НАПК Александр Новиков даже после того, как это письмо главы ВК и GRECO было опубликовано, продолжали настаивать на роспуске КСУ. «Ініціативу президента Володимира Зеленського потрібно підтримати, попри заяву Венеціанської комісії та Групи держав проти корупції», - заявил тогда Вениславский.
Третий момент, на котором акцентирует Венецианская комиссия, это то, что парламент и исполнительная власть должны уважать роль Конституционного Суда как «стража Конституции».
Хотя ВК и подчеркивает, что «это не означает, что конституционные суды безупречны и никогда не могут ошибиться».
«Венецианская комиссия отмечает в этом конкретном контексте наличие серьезных обвинений (более подробно рассмотренных во втором срочном заключении, касающемся других поставленных вопросов).
…Собственный анализ Венецианской комиссии показывает, что аргументы КСУ ошибочны во многих отношениях. Это решение может иметь серьезные негативные последствия для функционирования антикоррупционных органов, что вызывает крайнюю тревогу», - сказано в Заключении.
«Однако парламент и исполнительная власть должны уважать роль Конституционного Суда как «стража Конституции».
Борьба с коррупцией является важным элементом в государстве, в котором действует верховенство закона, но также и уважение Конституции и конституционного правосудия. Они идут рука об руку. Парламент и исполнительная власть должны «принимать во внимание аргументы, использованные Конституционным Судом» и «устранять законодательные/нормативные пробелы, выявленные Конституционным Судом в разумные сроки», - сказала Венецианская комиссия.
Четвертый момент, на который стоит обратить внимание – ВК подчеркнула, что КСУ стоило бы перед принятием решения более тщательно отнестись к обвинениям в конфликте интересов (которые поочередно озвучивали то Вениславский, то Новиков).
«По мнению Комиссии, поразительно, что вопрос о конфликте интересов не был рассмотрен КСУ каким-либо значимым образом, что не было приведено серьезных причин для отказа в просьбе об отводе и что постановления Суда не стали доступными для широкой публики, когда было опубликовано основное решение, или, по крайней мере, вскоре после этого.
Серьезные и очень конкретные утверждения о потенциальном конфликте интересов никогда не следует отбрасывать в краткой форме. Венецианская комиссия повторяет, что легитимность Конституционного Суда не исходит исключительно из конституционных и правовых положений, определяющих полномочия Суда. Это также зависит от убедительности мотивов Суда для своих решений и от неукоснительного соблюдения судом процессуальных норм. Тот факт, что решение было принято так быстро, без публичных слушаний, что КСУ расширил сферу действия первоначального представления, и что он сделал это без очень серьезного заявления о потенциальном конфликте интересов, серьезно ставит под сомнение способ, которым КСУ действовал в этом случае, и влияет на общественное восприятие учреждения», - отмечает ВК.
Что делать?
«Решение КСУ можно разделить на две части: одна касается следственных полномочий НАПК в отношении проверки финансовых деклараций, а другая – статьи 366-1 Уголовного кодекса, устанавливающей ответственность за ложные декларации/недекларирование», - отмечает ВК.
Итак, что касается статьи 366-1 УК, которая предусматривала ответственность за внесение недостоверных сведений в декларацию, ВК косвенно намекнула, что принятый Верховной Радой закон, который не предусматривает лишения свободы (тюремного заключения) для тех, кто наврал более чем на 9 миллионов грн, не является решением проблемы.
По поводу статьи 366-1 УК
«КСУ акцентировал на том, что преступление «предоставление ложной декларации» не должно наказываться в соответствии с уголовным законодательством.
КСУ основал свое заключение на фундаментальном принципе соразмерности. Наиболее важные части решения гласят следующее: «Криминализация конкретного человеческого деяния возможна при условии, что оно соответствует, в частности, набору таких критериев: значительная социальная опасность деяния; распространение подобных действий в обществе; неэффективность иных отраслевых правовых средств воздействия на эти действия; невозможность успешно бороться с этим менее репрессивными методами».
КСУ считает, что «указание в декларации заведомо недостоверной информации, а также умышленная неподача декларации должны быть основанием для других видов юридической ответственности», - отмечает ВК.
«Этот первый аргумент КСУ заслуживает подробного рассмотрения. Конституционный Суд может установить, что уголовное наказание, примененное в конкретном случае, непропорционально ограничивает осуществление конституционно защищенного основного права – например, свободы слова, права на неприкосновенность частной жизни и т. п. - или, если анализ проводится абстрактно, что это противоречит основополагающим принципам закона или международным стандартам.
Однако в Украине обязанность подавать точную финансовую декларацию является обычной обязанностью, связанной со статусом государственного должностного лица.
В своем решении КСУ не объяснил, какой вид конституционно защищенных государственных или частных интересов непропорционально затронут санкциями, предусмотренными статьей 366-1, он просто пришел к выводу, что это положение является несоразмерным как таковое.
Венецианская комиссия отмечает, что требование разделения властей состоит в том, чтобы Конституционный Суд не узурпировал роль законодательного органа.
Даже когда формально Конституционный Суд имеет право объявить неконституционным положение Уголовного кодекса, это право должно осуществляться с должным учетом роли, которую играет парламент в системе сдержек и противовесов.
Согласно статье 92 Конституции Украины только законы определяют деяния, которые являются преступлениями, и ответственность за них. В данном случае КСУ не привел никаких доказательств и не разработал каких-либо конкретных аргументов, оправдывающих свое безоговорочное утверждение о том, что подача ложной декларации «не способна нанести значительный ущерб физическому или юридическому лицу, обществу или государству».
Во-вторых, КСУ утверждает, что статья 366-1 Уголовного кодекса не соответствует «требованиям ясности и однозначности».
Венецианская комиссия, прежде всего, с сожалением отмечает, что решению КСУ № 13-р/2020 также не хватает ясности: КСУ не смог определить, какие конкретные части статьи 366-1 были сочтены недостаточно ясными.
Если это относится к определению класса лиц, которые могут понести ответственность за подачу ложной декларации, то, как следует из примечания к статье 366-1, потенциальными субъектами этого преступления являются те государственные должностные лица, которые обязаны подавать декларации в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 45 Закона 2014 года (Закона о предотвращении коррупции).
Статья 45 не объявляется КСУ неконституционной из-за отсутствия ясности или по какой-либо другой причине - и, с точки зрения Венецианской комиссии, это положение достаточно ясно: не похоже, что государственные должностные лица в Украине не знают, действительно ли они обязаны подавать декларации.
Такие термины, как «заведомо ложная информация» или «умышленное непредставление декларации», также не кажутся Венецианской комиссии двусмысленными. В любом случае, поскольку аргументы КСУ крайне неопределенны, у законодательного органа есть значительный запас маневра при ответе на эту критику.
Таким образом, Венецианская комиссия рекомендует законодательному органу интерпретировать решение КСУ в соответствии с общими конституционными рамками страны и соответствующими международными обязательствами.
Поскольку центральным аргументом КСУ является предполагаемая «несоразмерность» статьи 366-1, в пересмотренном положении могут быть предусмотрены более индивидуальные санкции.
При этом, по мнению Комиссии, уровень денежных штрафов и других санкций должен быть достаточно высоким, чтобы действовать в качестве сдерживающего фактора и обеспечивать наказание, соразмерное важности борьбы с коррупцией в Украине.
За самые серьезные нарушения должна сохраняться санкция в виде тюремного заключения.
Чтобы устранить основную озабоченность КСУ в этом отношении, это различие может быть кодифицировано в тексте статьи, а не возлагать соблюдение принципа соразмерности полностью на полное усмотрение судьи, а в элементах, позволяющих проводить различие между преступлениями, должны быть перечислены разные степени тяжести.
Решение № 13-р/2020 в этой части представляет собой серьезный вызов для украинского правопорядка. Неконституционность статьи 366-1, заявленная КСУ, влечет за собой прекращение уголовного дела, возбужденного в соответствии с этим положением, но не завершенного до настоящего времени.
Есть риск, что некоторые люди, которые иначе были бы осуждены за ложные данные в декларациях, останутся безнаказанными.
Законодательный орган должен решить, как «заполнить» этот пробел, созданный решением КСУ, и как обеспечить непрерывность системы декларирования.
Этого можно добиться за счет усиления других мер неуголовного характера.
В качестве альтернативы, факты могут быть квалифицированы в соответствии с другими, уже существующими, но менее конкретными уголовными положениями, такими как подделка официальных документов, взяточничество, хищение государственных средств и т. д.», - отмечает ВК.
Полномочия НАПК
Большая часть рассматриваемого решения КСУ сосредоточена на положениях Закона 2014 года, которые наделяют НАПК полномочиями проверять финансовые декларации государственных должностных лиц, включая судей.
КСУ объявил неконституционными ряд положений Закона 2014 года, в которых описываются следственные полномочия, которые позволили НАПК проверять декларации и контролировать образ жизни должностных лиц, в том числе судей, получать доступ к государственным реестрам, собирать информацию и возбуждать дела в отношении преступлений, связанных с коррупцией. По сути, НАПК было лишено большинства своих следственных полномочий, связанных с проверкой финансовых деклараций, нарушениями правил поведения и мониторингом образа жизни.
КСУ утверждает, что борьба с коррупцией не должна влиять на независимость судебной власти. Проверки добропорядочности должны проводиться компетентными, независимыми и беспристрастными органами и не могут использоваться в качестве инструмента для устранения политически «нежелательных» судей.
Вместе с тем, как отмечает ВК, «не все ссылки на международные документы, сделанные КСУ, актуальны или точны».
Однако в целом Венецианская комиссия соглашается с тем, что независимость судебной системы является основополагающим принципом любого правового порядка.
«Главный вопрос – как организовать систему судебного управления, чтобы снизить или даже полностью исключить риск внешнего вмешательства в процесс независимого принятия решений судьями.
Отвечая на этот вопрос, КСУ видит проблему, когда законодательная власть «наделяет органы и должностных лиц, не относящихся к судебной системе, значительным объемом полномочий по организации и управлению судами, определению судебной системы и статуса судей». Также КСУ считает, что «любые формы и методы контроля в виде проверок, мониторинга и т. п. функционирования и деятельности судов и судей должны осуществляться только судебной властью и исключать создание таких органов как в исполнительной, так и в законодательной ветвях власти».
КСУ обеспокоен «действием норм, которые институционализируют контрольные полномочия НАПК».
НАПК для КСУ является «исполнительным органом» и выполняет контрольные функции по отношению к судьям и судьям КСУ.
Это, по мнению КСУ, угрожает независимости судей. КСУ не оспаривает обязанность государственных должностных лиц декларировать свое имущество, но в отношении судей должны существовать особые правила.
Это основная идея решения № 13-р 2020.
Венецианская комиссия отмечает, что в данном случае КСУ не использовал возможность, предусмотренную статьей 91 Закона о Конституционном Суде, которая позволяет установить в решении срок его исполнения законодательным органом.
В предыдущих решениях, касающихся статуса НАБУ, КСУ давал законодательному органу время – хотя и очень короткое – для устранения проблем.
«Непонятно, почему в решении № 13-р/2020 КСУ не поступил так же», - отмечает ВК.
«Кроме того, статья 89 Закона об КСУ предусматривает, что решения КСУ должны быть мотивированными. В случае отсутствия или недостаточности обоснования законодательный орган должен полагаться на общие конституционные принципы и международные стандарты. Если вывод противоречивый, следует применять логику», - подчеркивает ВК.
Для судей
Решение № 13-р/2020 четко разграничивает положение судей и других государственных служащих. КСУ подробно обсуждает особую роль судей и особые гарантии их независимости. При этом КСУ поддерживает существующий механизм финансовых деклараций, заявляя, что «декларирование доходов лиц, осуществляющих государственную власть, является неоспоримым требованием в любом современном демократическом государстве. Нет сомнений, что общественные деятели в государстве должны подавать декларацию о доходах».
Тем не менее, положения решения КСУ лишают законной силы полномочия НАПК в целом, хотя эти положения Закона 2014 года применимы не только к судьям, но и к другим государственным должностным лицам.
«Таким образом, резолютивная часть решения не вытекает логически из предшествующих причин вынесения решения», - подчеркивает ВК.
КСУ проинформировал Комиссию, что он прекратил производство по делу и что другое решение будет вынесено в отношении некоторых других аспектов этого вопроса.
Независимо от того, какими могут быть эти дополнительные аспекты, заключение КСУ подтверждается некоторыми аргументами только в отношении обычных и конституционных судей.
«Из этого следует, что необходимо изменить только положения, касающиеся судей.
Для выполнения решения № 13-р/2020 полномочия НАПК в отношении других государственных служащих должны быть восстановлены», - заключает Венецианская комиссия.
Полномочия НАПК проверять декларации судей
Относительно особого порядка контроля за декларированием судей Венецианская комиссия отметила следующее.
«Может показаться, что Решение КСУ требует полного исключения НАПК из процесса проверки деклараций судей. Однако, если более внимательно присмотреться к обоснованию решения, это не обязательно то, что требуется.
Решение КСУ содержит многочисленные ссылки на международные и европейские стандарты, в частности, на прецедентную практику ЕСПЧ и рекомендации Консультативного совета европейских судей (CCJE). Таким образом, решение КСУ следует толковать в свете этих и других международных стандартов.
С точки зрения международных стандартов и сравнительной точки зрения, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (ратифицирована Украиной в 2009 г.) призывает государства ввести обязанность государственных должностных лиц представлять декларации об активах, что подразумевает эффективную систему проверки (аудита) таких деклараций.
В соответствии с международными стандартами не существует требования, согласно которому судьи должны подчиняться какому-либо особому режиму в этом отношении.
Существует множество моделей, признанных Консультативным советом европейских судей (КСЕС): в своем Заключении № 21 (2018) о предотвращении коррупции среди судей КСЕС настаивал на том, чтобы дисциплинарное производство проводилось надлежащим образом учрежденным судебным советом или аналогичным органом, имеющим сильную судебную составляющую.
Однако это не означает, что процесс проверки финансовых деклараций судей также должен находиться в руках таких органов.
Что касается следственных органов, в п. 50 КСЕС предлагает, что «может потребоваться создание специализированных следственных органов и специализированных прокуроров для борьбы с коррупцией среди судей», но не выражает никакой позиции относительно организации органов, которые проверяют финансовые декларации.
В этом отношении возможны два решения: либо создать в судебной системе специальный орган, ответственный за проверку финансовых деклараций судей, либо поручить эту задачу внешнему органу, который занимается декларациями всех государственных должностных лиц», - подчеркивает ВК.
«Первое решение лучше для независимости судебной системы, но ему не хватает прозрачности, что может привести к корпоративному поведению.
В контексте Армении Венецианская комиссия с готовностью приняла выбор, сделанный законодательным органом, а именно, что Комиссия по предупреждению коррупции, созданная парламентом, проверяет финансовые декларации судей и, в случае нарушений, возбуждает дисциплинарное производство в Высшем судебном совете.
Следовательно, вопрос, следует ли создавать специальный правовой механизм проверки деклараций судей не диктуется международными стандартами, и предыдущая модель, когда заявления судей и других государственных служащих проверяются одним и тем же органом, более распространена в регионе.
Это означает, что выбрать наиболее подходящую модель надлежит национальному законодательному органу», - отмечает ВК.
КСУ основывал свои аргументы на конституционном принципе независимости судей, утверждая, что механизм проверки финансовых деклараций со стороны НАПК может быть использован для оказания давления на судей. Этот аргумент, однако, не ведет к необходимости прекращения существующего в настоящее время механизма проверки деклараций, а скорее к необходимости обеспечения соответствующих гарантий против злоупотреблений.
«Нормально и необходимо, чтобы судьи руководствовались особыми правилами в отношении порядка их назначения, продвижения по службе или увольнения. Конституция Украины предусматривает специальный механизм в этом отношении, в центре которого находится Высший совет правосудия (ВСП).
Однако в качестве граждан судьи подчиняются обычным законам и постановлениям (о собственности, городском планировании, налогах, гражданском статусе, правилах дорожного движения и т. д.).
В качестве государственных должностных лиц они обязаны подавать финансовую декларацию.
Эта обязанность не связана с выполнением судебной функции, но вытекает из статуса судьи как государственного должностного лица и действительно является важной гарантией в глазах общественности того, что судебная функция – как и все другие государственные функции – осуществляется лицами, которые отвечают требованиям к добропорядочности.
Следовательно, это важная предпосылка для обеспечения общественного доверия к судебной системе.
Венецианская комиссия всегда с осторожностью относилась к правилам, освобождающим судей от общего правового режима, и неоднократно предупреждала об опасности судебного корпоративизма, кумовства и самозащиты среди судей.
По мнению Комиссии, нет веских оснований для установления специального правового режима для проверки финансовых деклараций судей. Однако, обязывая судей представлять финансовые декларации, законодательные органы должны предусмотреть гарантии против риска злоупотребления таким обязательством в попытке оказать необоснованное давление и повлиять на находящиеся в рассмотрении дела.
Но существует ли риск таких злоупотреблений, во многом зависит от полномочий органа, проводящего проверки.
Как показано выше, в украинской системе НАПК имеет только компетенцию по установлению фактов; окончательное решение по существу его выводов принадлежит суду в рамках административных производств или по уголовному делу или, в контексте дисциплинарного производства, - органу судебного управления (ВСП для обычных судей и КСУ для судей этого суда).
В связи с этим Венецианская комиссия отметила, что некоторые судьи КСУ утверждали, что они подвергались оскорбительному поведению со стороны сотрудников НАПК сверх своих полномочий. Однако эти утверждения относятся к злоупотреблениям, которые, если они будут доказаны, повлекут за собой индивидуальную ответственность соответствующих должностных лиц НАПК.
«Эти обвинения не оправдывают того, что полномочия НАПК, предусмотренные Законом 2014 года, как таковые, должны быть отменены.
Вместо этого судьи должны иметь возможность жаловаться на такие злоупотребления, и, если существующих средств недостаточно, могут быть разработаны соответствующие механизмы для решения этой проблемы», - отметила ВК.
Как реформировать механизм контроля финансовых деклараций судей
«Как показано в предыдущих параграфах, аргументация КСУ далеко не ясна. В результате законодательный орган имеет большую свободу усмотрения в том, как выполнять это решение. Основное беспокойство КСУ вызывает то, что полномочия НАПК, определенные в решении как «исполнительный орган», могут представлять опасность для независимости судей, когда используются для скрытых целей.
Таким образом, Верховная Рада должна реформировать механизм проверки деклараций судей, чтобы снизить (если не исключить полностью) этот риск.
Есть несколько способов, как действовать, подчеркивает ВК.
«Законодательный орган может рассматривать:
- повышение независимости НАПК и усиление общественного контроля над этим органом со стороны Общественного совета;
- пересмотр некоторых широко сформулированных следственных полномочий НАПК;
- наделение судебного органа надзорной ролью над НАПК; или
- сочетание вышеперечисленного.
Прежде всего, независимость НАПК от исполнительной и законодательной ветвей власти должна быть усилена в соответствии с рекомендацией ГРЕКО, которая побудила разработать «соответствующие меры, в том числе регулирующего характера, для повышения независимости и беспристрастности Национального агентства по борьбе с коррупцией», установить подробные, четкие и объективные правила, регулирующие работу НАПК, в частности, его следственные задачи, чтобы полностью обеспечить прозрачность и подотчетность на практике действий НАПК».
Эти рекомендации по-прежнему актуальны.
Венецианская комиссия отмечает, что Закон 2014 года с внесенными в него поправками уже содержит положения, запрещающие любое вмешательство в деятельность НАПК со стороны государственных чиновников, политических партий и т. д. Надзор за НАПК осуществляет Общественный совет, состоящий из представителей различных антикоррупционных неправительственных организаций.
Общественный совет дает заключения по годовым отчетам НАПК. Внешняя оценка деятельности НАПК проводится каждые два года Независимой комиссией по оценке эффективности, члены которой также частично предлагаются международными донорами. Закон содержит положения, обеспечивающие прозрачность работы НАПК для широкой общественности. Существуют и другие способы сделать инструменты общественного контроля над деятельностью НАПК более эффективными или повысить независимость и беспристрастность НАПК на практике, как подчеркивается в Отчете о соответствии 2020, подготовленном GRECO.
Дополнительным средством могло бы стать выявление полномочий НАПК, которые особенно подвержены злоупотреблениям.
НАПК не является правоохранительным органом и поэтому не может проводить обыски, изъятия, прослушивание телефонных разговоров, не может принуждать людей к даче показаний и т. д.
Как отмечает ВК, «некоторые из полномочий НАПК можно было бы сформулировать более точно и узко – или можно предусмотреть специальные исключения и процессуальные гарантии в отношении использования определенных полномочий в отношении судей».
«При этом данную рекомендацию не следует интерпретировать как призыв к украинским властям сократить следственные полномочия НАПК: эти полномочия должны быть достаточными для того, чтобы НАПК могло собирать информацию и проверять заявления государственных должностных лиц», - подчеркивает ВК.
Наконец, решение КСУ 13-р/2020 может быть истолковано как требование предоставить судебным органам роль в процессе проверки заявлений своих коллег.
«Венецианская комиссия не считает, что каждый процессуальный шаг НАПК в процессе проверки заявлений судей должен санкционироваться судом или другим судебным органом. Это не следует из какого-либо применимого (международного) стандарта, как указано выше, и это парализует работу НАПК, что явно неоправданно.
Напротив, некоторые элементы ex post надзора за деятельностью НАПК в отношении судей могут быть включены в закон.
Венецианская комиссия подчеркивает, что надзор за деятельностью НАПК в отношении судей не требуется международными стандартами, и есть серьезные сомнения относительно того, требуется ли это Конституцией Украины.
Тем не менее, законодательный орган может рассмотреть возможность введения элементов внешнего надзора за деятельностью НАПК.
Такой надзор ex post может принимать различные формы.
Во-первых, может быть создан «механизм подачи жалоб», позволяющий судьям жаловаться на неправомерные действия НАПК в судебный орган.
Полномочия по рассмотрению жалоб могут быть переданы определенному суду.
«Но необходимо обеспечить безупречную честность судей, рассматривающих такие жалобы.
Венецианская комиссия понимает, что возложение этой функции на суд, который не был реформирован и поэтому не пользуется общественным доверием в отношении честности и независимости своих судей, может быть политически проблематичным, поэтому законодательный орган имеет значительную свободу действий при принятии решения, какой суд должен выполнять эти функции», - отмечает ВК.
«Другой вариант – потребовать от НАПК представлять периодические отчеты в судебный орган. Такие отчеты не будут включать утверждение каждой отдельной процедуры в отношении судьи, а скорее будут содержать более общую информацию о мерах, принятых НАПК в течение определенного периода в связи с проверкой заявлений судей.
Полномочия по рассмотрению таких отчетов могут быть переданы соответствующему органу судебного управления. Центральным органом судебного управления в Украине является Высший совет правосудия (ВСП), деятельность которого регулируется Конституцией и Законом о ВСП. ВСП был реорганизован в 2016 году.
Похоже, что процесс реформирования этого органа не завершен, и по-прежнему существуют серьезные опасения по поводу добропорядочности некоторых членов ВСП.
Кроме того, ВСП является органом, который принимает окончательные решения об увольнении судьи, и поэтому может быть не самым подходящим учреждением для изучения действий НАПК в судебном порядке.
Еще одним органом судебного управления является Высшая квалификационная комиссия судей – ВККС», - подчеркивает ВК.
Как известно, украинские власти предприняли несколько попыток реформирования ВККС. В 2019 году Верховная Рада приняла Закон Зеленского 193-IX, который вступил в силу 7 ноября 2019 года. В тот же день была распущена «старая» ВККС.
Как отмечает ВК, хотя Решением № 4-p/2020 от 11 марта 2020 года КСУ признал неконституционными некоторые положения Закона Зеленского 193-IX, ВККС с тех пор так и не создана.
«В своем заключении CDL-AD (2020) 022 Венецианская комиссия призвала к скорейшему воссозданию ВККС.
22 июня 2020 года Президент Украины внес на рассмотрение Законопроект № 3711, направленный на разрешение кризиса вокруг ВККС. Его законопроект был проанализирован ВК в последнем заключении по Украине от октября 2020 г.
В принципе, если ВККС будет воссоздана, и если она будет состоять из профессиональных и независимых членов, в соответствии с рекомендациями Заключения от октября 2020 года, этот орган мог бы взять на себя функцию надзора за деятельностью НАПК в отношении судей.
Венецианская комиссия напоминает, что на ВККС уже была возложена очень похожая функция: согласно статье 62 Закона «О судоустройстве и статусе судей» ВККС должна рассматривать «заявления о добропорядочности» судей.
В ВККС есть инспекторы, которые могут проверять, соответствуют ли активы и расходы судей уровням их декларируемого дохода.
Таким образом, наделение ВККС надзорной функцией по отношению к НАПК согласуется с системой подотчетности в судебной системе», - подчеркивается в Заключении ВК.
Наконец, Венецианская комиссия отмечает, что ВККС не уполномочена иметь дело с судьями КСУ. Таким образом, законодательный орган может предусмотреть иной механизм надзора за деятельностью НАПК, которая направлена на проверку финансовой отчетности судей КСУ.
При этом в свете нерешенного вопроса о конфликте интересов в контексте решения № 13-р/2020 Венецианская комиссия рекомендует законодателю не давать КСУ право заслушивать отчеты НАПК, а рассматривать другие подходящие решения.
«Наиболее подходящим решением было бы возложить функцию надзора за обычными судьями на ВККС. Эта рекомендация подразумевает, что в срочном порядке необходимо изменить состав ВККС в соответствии с новыми правилами, которые гарантируют назначение в ВККС достаточно независимых, честных и профессиональных членов.
До того, как такой закон о ВККС вступит в силу, в Законе 2014 года может быть предусмотрено временное решение.
Венецианская комиссия подчеркивает, что разработка соответствующих ответов на решение № 13-р/2020 - это в первую очередь прерогатива украинского законодательного органа, который должен решить, какой механизм (механизм рассмотрения жалоб или механизм отчетности, или их комбинация) является наиболее подходящим в текущей ситуации», - подчеркнула Венецианская комиссия.
Выводы
В заключительной части Вывода Венецианская комиссия подчеркивает, что борьба с коррупцией является важным элементом в правовом государстве, равно как и уважение к Конституции и конституционному правосудию. Они идут рука об руку. Парламент и исполнительная власть должны уважать роль Конституционного Суда как хранителя Конституции и выполнять его решения.
В свою очередь, Конституционный Суд, как и любое другое государственное учреждение, и суд, с одной стороны, заслуживает институционального уважения, но, с другой стороны, должен уважать свои собственные процедуры и в целях конституционной стабильности и правовой определенности должен принимать решения, которые в целом соответствуют своей собственной судебной практике.
Что еще более важно, Конституционный Суд должен принимать решения в рамках своих юридических полномочий и юрисдикции.
«Венецианская комиссия признает, что решение 13-р/2020 Конституционного Суда Украины не имеет четкой аргументации, не имеет прочной основы в международном праве и, возможно, содержит серьезный процессуальный недостаток – нерешенный вопрос о конфликте интересов некоторых судей. Это достойно сожаления не только из-за немедленного негативного воздействия этого решения на борьбу с коррупцией в Украине, но и потому, что такие решения подрывают доверие общества к конституционному правосудию в целом.
Тем не менее, конституционная роль Конституционного Суда должна соблюдаться, и Верховная Рада должна выполнять решение, интерпретируя его в свете конституционных основ страны и применимых международных стандартов, сохраняя общественные интересы, такие как борьба с коррупцией, в том числе в судебной системе.
В частности, важно сохранить обязанность государственных должностных лиц (включая судей обычных судов и Конституционного Суда) по представлению финансовых деклараций, иметь эффективный механизм проверки таких деклараций и предусмотреть в законе соответствующие санкции тем государственным должностным лицам, в том числе судьям и прокурорам, которые сознательно подают ложные декларации/не подают декларации», - подчеркивает ВК.
На этом фоне Венецианская комиссия предлагает Верховной Раде рассмотреть следующие решения:
«Что касается статьи 366-1 Уголовного кодекса, признанной Конституционным Судом неконституционной, уголовная ответственность за подачу заведомо ложных данных в декларации/непредставление декларации должна быть восстановлена, но в законе могут быть более подробно указаны различные санкции, соответствующие степени уголовной ответственности, предусматривающие, например, наказание в виде тюремного заключения для случаев, превышающих определенный порог, и для преступников, действующих с умыслом.
Что касается полномочий Национального агентства по предупреждению коррупции (НАПК) по проверке деклараций, все его полномочия в отношении государственных должностных лиц, кроме судей, могут быть восстановлены, поскольку они не затронуты аргументацией, использованной Конституционным Судом в его Решении.
- Что касается полномочий НАПК по отношению к судьям, в законе могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для защиты их от потенциальных злоупотреблений:
- независимость НАПК на практике и общественный контроль над его деятельностью должны быть улучшены в соответствии с рекомендациями GRECO;
- некоторые следственные полномочия НАПК могут быть сформулированы более точно и узко или можно предусмотреть особые исключения и процессуальные гарантии в отношении судей;
- чтобы оградить судей от возможных злоупотреблений со стороны НАПК, закон может предусматривать надзор за деятельностью НАПК в отношении судей либо в форме механизма подачи жалоб, либо в форме регулярных отчетов НАПК в соответствующий судебный орган.
По последнему пункту остается вопрос, какой судебный орган должен осуществлять надзорную функцию по отношению к НАПК (в том, что касается финансовых деклараций судей).
Поскольку украинский парламент рассматривает возможность создания механизма рассмотрения жалоб, эта роль может быть возложена на определенный суд.
В той мере, в какой украинский парламент рассматривает возможность введения обязательства для НАПК периодически представлять отчеты о своей деятельности по отношению к судьям, Высшая квалификационная комиссия судей (ВККС) представляется наиболее подходящим органом, который может играть эту роль в украинском контексте из-за имеющихся у нее полномочий по проверке заявлений о добропорядочности судей.
Однако это решение возможно только после восстановления ВККС и только в том случае, если она будет состоять из профессиональных, честных и независимых членов в соответствии с рекомендациями.
Поэтому восстановление ВККС является приоритетом. Что касается судей Конституционного Суда, законом может быть предусмотрен иной механизм надзора за деятельностью НАПК в их отношении», - сказано в Заключении Венецианской комиссии.
Судя по данному Выводу ВК, ни один из поданных или уже принятых законопроектов Президента, «Рабочей группы по конституционному кризису» под руководством Дениса Монастырского и Ольги Совгири и пр., пока не соответствует видению Венецианской комиссии. Что будет делать украинская власть с данным Выводом – воспримет как руководство к действию или отложит его реализацию «до лучших времен», пока неизвестно.
Подписывайтесь на наш Telegram-канал, чтобы быть в курсе самых важных событий.
