Определение конституционности закона или другого правового акта – итоги международного семинара-практикума

Участники международного семинара-практикума «Определение конституционности закона или другого правового акта: чья компетенция в понимании статьи 7 Кодекса административного судопроизводства Украины» обсудили ключевые вопросы относительно юрисдикции судов. Мероприятие организовал Кассационный административный суд в составе Верховного Суда совместно с Советом Европы и Немецким фондом международного правового сотрудничества.

Среди тем: определение административными судами противоречия законов или других правовых актов Конституции Украины, отнесение таких споров к компетенции Конституционного Суда, риски юридических последствий из-за необоснованных решений административных судов, а также приостановление рассмотрения дел до решения вопросов конституционности в органе конституционного контроля.

Модерировала международный семинар-практикум судья ВС в КАС Мирослава Билак. В рамках первой сессии «Разграничение компетенции по установлению конституционности закона или другого правового акта: виды контроля и юридические последствия» она подчеркнула важность обсуждения вопросов, связанных с разграничением компетенций между административными и конституционными судами, поскольку оба эти органа играют ключевую роль в обеспечении верховенства права, хотя и имеют разную природу полномочий. Спикер подчеркнула, что конституционный суд, несмотря на принадлежность к судебной власти, имеет особый статус и функции, которые не позволяют рассматривать его как обычный суд в классическом понимании этого слова. В этом контексте судья поставила перед участниками ряд важных вопросов: проверяет ли Конституционный Суд Украины только абстрактные нормы законов без отношений к конкретным делам, должен ли административный суд, рассматривая конкретный спор, учитывать специализацию другого суда, когда решает вопрос о конституционности правового акта.

Для углубления этой темы модератор пригласила к слову председателя Конституционного суда, председателя Высшего административного суда земли Рейнланд-Пфальц Федеративной Республики Германия Ларса Брокера. Он подчеркнул ценность многолетнего сотрудничества между судами Германии и Украины, в частности в части развития административного судопроизводства. Докладчик акцентировал, что административные суды имеют особую конституционную задачу — гарантировать эффективную правовую защиту личности от действий государства. По его мнению, между административным и конституционным судопроизводством существует тесная связь и своеобразный альянс, призванный обеспечить единство правоприменения и стабильность правовой системы.

В то же время важно четко определять границы компетенций каждого из этих судов. Конституционные суды, как правило, имеют монополию на признание законов неконституционными, тогда как административные суды, рассматривая конкретные дела, могут инициировать вопрос конституционности определенной нормы. На примере Германии Ларс Брокер пояснил, что согласно ст. 100 Основного Закона ФРГ, если суд считает закон неконституционным, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Федеральный Конституционный суд. Только этот орган имеет полномочия решить, соответствует ли норма Основному Закону, а решение Конституционного суда является обязательным для всех других судов и органов власти. Сравнивая немецкую и украинскую модели контроля конституционности, докладчик отметил, что в Украине нормы Кодекса административного судопроизводства предусматривают возможность обращения в Конституционный Суд Украины после завершения рассмотрения дела административным судом. Это, по его мнению, является эффективным механизмом, который уменьшает нагрузку на КСУ, но в то же время возлагает большую ответственность на Верховный Суд как на орган, выступающий «фильтром» для соответствующих представлений.

Ларс Брокер также обратил внимание на различия между централизованной немецкой моделью конституционного контроля и украинской, которую он охарактеризовал как более гибкую и оперативную, поскольку решения по конкретным делам принимаются быстрее, а проверка конституционности осуществляется уже после этого. Вместе с тем докладчик отметил, что и в Германии, и в Украине механизм судейского представления является важным инструментом обеспечения верховенства права, единства судебной практики и правовой определенности.

Подводя итоги, Ларс Брокер отметил, что украинская модель соотношения административного и конституционного судопроизводства имеет логику и потенциал развития. Она позволяет избегать чрезмерной нагрузки на конституционный суд и в то же время гарантирует, что вопросы конституционности законов рассматриваются системно и взвешенно. По его убеждению, Верховный Суд в Украине играет ключевую роль в обеспечении эффективного диалога между административной и конституционной юстицией, а дальнейшее совершенствование процессуальных механизмов только усилит эту связь.

Судья, советник Государственного совета Франции, доцент факультета права Парижского университета Нантер (Франция) Франсуа Лельевр подробно рассказал о судебной системе Франции и эволюции механизмов конституционного контроля, в частности об изменениях, произошедших после 2010 года. До этого времени Конституционный совет Франции осуществлял только предварительный контроль, то есть проверял конституционность законов до их вступления в силу. Обращения могли инициировать президент, премьер-министр, председатели палат парламента или определенное количество депутатов или сенаторов, и этот механизм в основном использовался парламентской оппозицией. Из-за временных ограничений и политической зависимости процедура не всегда обеспечивала реальную защиту конституционных прав, а законы, даже те, которые противоречили Конституции, оставались в силе.

Реформа 2010 года ввела приоритетный предварительный вопрос конституционности, который позволил гражданам опосредованно поднимать вопрос о соответствии действующего закона Конституции в рамках судебного разбирательства. Отныне инициатива может исходить от любой судебной инстанции — административной, гражданской или уголовной. Суд первой или апелляционной инстанции проверяет, есть ли основания для такого обращения, и при наличии серьезных аргументов передает материалы в один из верховных судов — Государственный совет или Кассационный суд.

Система функционирует по принципу двухступенчатого фильтра и строгих процессуальных сроков. Рассмотрение в судах низших инстанций длится несколько дней, в верховных судах — до трех месяцев, после чего вопрос передается в Конституционный совет, который также имеет три месяца для принятия окончательного решения. Таким образом, полный цикл проверки конституционности не превышает шести месяцев.

Франсуа Лелье акцентировал, что действенность этой системы обеспечивается соблюдением судами установленных сроков и их согласованным сотрудничеством с Конституционным советом. Конституционный совет имеет монопольные полномочия по оценке конституционности законов, а граждане могут обращаться к нему только через судебные производства. Такая модель, по словам докладчика, гарантирует баланс между эффективностью, оперативностью и стабильностью судебной системы, способствуя последовательному утверждению принципа верховенства Конституции во французском правопорядке.

Судья Конституционного Суда Украины Александр Водянников выступил с докладом о роли презумпции конституционности правовых актов в этом процессе.

Докладчик отметил, что континентальная модель конституционного контроля, введенная в Украине по образцу немецкой системы, предусматривает существование единого органа конституционной юрисдикции. В то же время такая модель уже содержит внутренние ограничения, ведь определение исключительной компетенции Конституционного Суда Украины автоматически оставляет за его пределами определенные сферы, в которых роль играют суды общей юрисдикции.

Судья обратил внимание на то, что Конституция Украины устанавливает принцип прямого действия ее норм, возлагая на суды обязанность применять их непосредственно. Именно поэтому нельзя говорить об абсолютной монополии Конституционного Суда Украины в определении конституционности актов — другие суды также реализуют элементы конституционного контроля через толкование норм в соответствии с Конституцией.

Он подчеркнул, что презумпция конституционности правовых актов — это один из ключевых элементов конституционного строя Украины. Ее сущность заключается в том, что любой нормативно-правовой акт считается соответствующим Конституции, пока КСУ не признает его неконституционным. В то же время эта презумпция является опровержимой, поскольку суды имеют право выбирать такое толкование норм, которое согласуется с Конституцией, а когда это невозможно — констатировать основания для сомнения в их конституционности.

Александр Водянников рассказал о «сильной» и «слабой» презумпции конституционности: первая касается законов и ратифицированных международных договоров, вторая — подзаконных актов. Такой подход, по его словам, основан на принципах демократии, разделения властей и уважения к воле народа, выраженной парламентом.

Отдельное внимание судья уделил случаям, когда суды общей юрисдикции могут опровергнуть презумпцию конституционности. Это возможно только тогда, когда Конституционный Суд Украины уже высказался по соответствующему вопросу или когда его юридическая позиция очевидно ведет к выводу о несоответствии определенной нормы Конституции. В таких случаях суды могут принимать решения, опираясь непосредственно на Конституцию, однако без эффекта признания акта неконституционным, то есть только путем отказа от его применения в конкретном деле.

В заключение Александр Водянников обозначил три типа полномочий судов в сфере конституционного контроля: комплементарный (толкование норм в соответствии с Конституцией), инцидентный (отказ от применения нормы, противоречащей Конституции, с представлением в Верховный Суд) и непосредственный (контроль за актами, не отнесенными к юрисдикции Конституционного Суда Украины).

Судья Большой Палаты Верховного Суда Олег Кривенда подчеркнул, что Большая Палата с большой ответственностью относится к вопросам применения норм Конституции Украины как норм прямого действия. Именно на БП ВС возложена обязанность обеспечивать единство судебной практики, поэтому от ее решений зависит последовательность и понятность правоприменения для всех судов.

Спикер обратил внимание, что необходимость непосредственного применения норм Конституции в основном обусловлена несовершенством законодательства. Несоблюдение требований Конституции при принятии законов приводит к тому, что некоторые из них признаются неконституционными, а суды вынуждены искать баланс между соблюдением Конституции и законов.

Иллюстрируя подходы ВП ВС к применению норм Конституции как норм прямого действия, Олег Кривенда привел пример рассмотрения образцового дела о социальной защите лиц с инвалидностью вследствие войны. Это производство продемонстрировало сложность решения коллизий между законами, регулирующими социальные выплаты, и конституционными гарантиями права на социальную защиту. ВП ВС пришла к выводу, что не каждая социальная выплата подпадает под непосредственную конституционную защиту, а суды не могут заменять законодателя или применять нормы, утратившие силу. Такой подход соответствует принципу разделения властей и обеспечивает пределы судебного вмешательства.

В то же время судья отметил, что есть примеры, когда Большая Палата ВС применяет норму Конституции как норму прямого действия для защиты основополагающих прав. В частности, это касается случаев, когда законодательство не регулирует определенные правоотношения, например в делах о реализации права на мирные собрания.

В завершение первой части мероприятия состоялось награждение победителей творческого конкурса эссе на тему «Защита конституционных прав личности в административном судопроизводстве» среди соискателей высшего юридического образования. Напомним, что конкурс проведен по случаю 20-й годовщины Кодекса административного судопроизводства Украины и с целью популяризации деятельности административных судов среди студенческой молодежи. Победителями конкурса эссе стали студенты Анастасия Андрушко (Национальный университет «Львовская политехника»), Виктория Вакулинская (Национальный университет «Острожская академия»), Елизавета Головко (Государственный торгово-экономический университет), Дарья Котельчук (Национальная академия внутренних дел) и Диана Яша (Национальный университет «Киево-Могилянская академия»).

Начиная вторую сессию семинара-практикума «Пленум Верховного Суда как институт предварительного контроля: потенциальный конфликт или сотрудничество», модератор – судья ВС в КАС Мирослава Билак – обозначила круг вопросов, запланированных для рассмотрения. Прежде всего, спикер отметила, что решение вопроса о внесении в КСУ представления о конституционности закона или другого правового акта, относящегося к юрисдикции КСУ, рассматривает Пленум ВС, который может проголосовать «за» или «против» внесения такого представления. Это означает, что ни один суд из системы судоустройства (любого уровня) не имеет права напрямую обращаться в КСУ с конституционным представлением. В случае отказа Пленума ВС в обращении в КСУ возникает вопрос: можно ли предположить, что ВС таким образом подменяет орган конституционной юрисдикции, резюмируя соответствие закона или другого правового акта Конституции Украины?

Это порождает ряд дополнительных вопросов, в частности:

• Каковы риски принятия необоснованных решений судами первой и апелляционной инстанций, которые отказались от применения закона или другого правового акта в пользу Основного Закона, а Пленум ВС отказал такому суду в обращении в КСУ (например, если суд первой инстанции, установив противоречие закона или другого правового акта Конституции Украины, выносит постановление об обращении в ВС для решения вопроса о внесении в КСУ представления о конституционности закона или другого правового акта)?
• Должно ли влиять на решение Пленума ВС относительно обращения в КСУ решение суда апелляционной инстанции, которое отменяет постановление суда первой инстанции?
• Является ли это правом или обязанностью суда – обращаться в КСУ, если суд приходит к выводу, что закон или другой правовой акт противоречит Конституции Украины, особенно учитывая, что решение суда высшей инстанции в порядке судебного контроля может быть отменено?

Об институциональном взаимодействии конституционного контроля и административного судопроизводства рассказал председатель Кассационного административного суда в составе Верховного Суда. Он отметил, что конституционный контроль является ключевым элементом доктрины верховенства права, который обеспечивает соблюдение Конституции Украины в правовой системе и гарантирует прямое действие ее норм. В то же время административное судопроизводство выступает практическим механизмом реализации этого принципа, ведь именно через административные суды осуществляется контроль за деятельностью субъектов властных полномочий.

Учитывая это, оба института образуют единую систему функционального обеспечения конституционности управленческих действий. Их взаимодействие проявляется в следующих формах:
• применение административными судами конституционных норм как непосредственных источников права;
• инициирование вопросов конституционности законов или других правовых актов
• в процессе судебного рассмотрения;
• использование решений КСУ как обязательных ориентиров для административной практики;
• участие Пленума ВС в формировании конституционных представлений как формы предварительного контроля.
По словам главы КАС ВС, такое сочетание создает основу для формирования единого правоприменительного пространства, в котором конституционные стандарты становятся неотъемлемой составляющей административного судопроизводства. В этом контексте ст. 7 КАС Украины приобретает особое значение, признавая пределы компетенции административных судов по применению актов законодательства, которые могут противоречить Конституции.

Среди преимуществ такого взаимодействия для административного судопроизводства председатель Кассационного административного суда в составе Верховного Суда назвал: единство конституционно ориентированной административной практики, повышение качества нормотворчества или правотворчества, укрепление доверия к судебной системе.

Докладчик отметил, что Пленум Верховного Суда как институт предварительного контроля выполняет важную конституционную функцию – гарантирует единство и предсказуемость правоприменения в сфере публичного права. Его деятельность по принятию решений об обращении в КСУ по вопросам конституционности законов и других правовых актов, а также по официальному толкованию Конституции Украины является формой предварительного конституционного мониторинга, который базируется на обобщении практики административных судов. Таким образом, Пленум ВС – институциональный партнер КСУ в обеспечении конституционного правопорядка.

Подводя итоги, председатель КАС ВС подчеркнул, что конституционный контроль и административное судопроизводство являются взаимосвязанными составляющими единой системы защиты прав и свобод человека в Украине. Их эффективное взаимодействие способствует утверждению принципа верховенства Конституции, обеспечивает юридическую определенность и предсказуемость действий государственной власти.

Пленум Верховного Суда, выполняя роль аналитического и координационного центра, может стать институтом предварительного контроля, соединяющим конституционное и административное измерения правосудия. В то же время дальнейшее совершенствование правоприменения требует разработки четких процедур, которые будут гарантировать последовательный конституционный диалог между судами разных юрисдикций.

Институциональное взаимодействие между конституционным контролем и административным судопроизводством является не только вопросом организации судебной системы, но и предпосылкой утверждения в Украине современной европейской модели правового государства, подчеркнул председатель Кассационного административного суда в составе Верховного Суда.

Международный консультант Совета Европы Славица Банич поделилась опытом Хорватии по пересмотру конституционности законов и других нормативно-правовых актов. Она отметила, что в соответствии с законодательством как Хорватии, так и Украины верховные суды признаны уполномоченным субъектом для инициирования конституционного контроля.

Для лучшего понимания хорватской системы, отметила международный эксперт, следует различать предложения и запросы (обращения). Докладчик пояснила, что запросы могут подавать только государственные органы и органы местного самоуправления, и Конституционный суд Хорватии обязан начать производство по такому обращению. Зато предложения могут подавать граждане для пересмотра законодательных актов. В этом случае Конституционный суд не обязан начинать производство и может отказать.

Спикер отметила, что согласно законодательству Хорватии о Конституционном суде, если любой суд определит, что закон не соответствует Конституции, он приостанавливает производство и подает запрос в Конституционный суд о проверке конституционности закона или некоторых его положений. Если суд считает, что другой нормативный акт, который должен быть применен, не соответствует Конституции или закону, суд непосредственно применяет закон к этому делу. Одновременно он подает запрос в Конституционный суд о пересмотре конституционности и законности спорного нормативного акта или некоторых его положений. Таким образом, в первом случае производство приостанавливается до решения Конституционного суда, а во втором – суд принимает окончательное решение на основании закона и только потом Конституционный суд рассматривает спорный акт.

Если окончательное решение суда принято на основании закона (в результате оспаривания законности другого акта), но КС впоследствии не установил неконституционности / незаконности этого другого акта, любое лицо, чьи права были нарушены, может требовать изменения окончательного решения суда в течение одного года с момента обнародования решения суда.

Что касается компетенции административного суда, то, как отметила Славица Банич, Высший административный суд Хорватии имеет право только проверять, соответствует ли общий акт закону, на котором он основан, или другому правовому положению.

Главное ограничение заключается в том, что этот суд не имеет права проверять конституционность самого закона, поскольку оценка соответствия закона Конституции является исключительной компетенцией Конституционного суда. Зато Высший административный суд уполномочен приостановить процедуру оценки законности соответствующего акта и подать в Конституционный суд запрос на оценку его соответствия.

Старший международный эксперт компонента «Поддержка процесса евроинтеграции в секторе юстиции» проекта ЕС Виргилиус Валанчюс предложил обсудить поднятые на мероприятии вопросы через призму права Европейского Союза, в частности практики Суда справедливости Европейского Союза.

Как отметил спикер, судебная архитектура ЕС построена таким образом, что без сотрудничества между национальными судами государств-членов и судами ЕС, расположенными в Люксембурге, было бы почти невозможно обеспечить последовательность, единство и унифицированное применение права ЕС. Он обратил внимание на попытки в некоторых государствах-членах «управлять» национальными судьями в отношении формирования преюдициальных запросов в Суд справедливости ЕС. По словам международного эксперта, ряд решений Суда справедливости ЕС четко свидетельствует об безусловном преимуществе верховенства права Европейского Союза. Любые попытки национальных органов как через законодательные изменения, так и через практику уменьшить его действие считаются Судом справедливости ЕС не соответствующими законодательству ЕС. Суд справедливости ЕС также подтверждает, что все судьи имеют право свободно обращаться в Суд в Люксембурге с преюдициальными запросами, когда речь идет о применении права ЕС.

По мнению Виргилиуса Валанчюса, в Украине существует аналогичный институт – конституционной жалобы, в соответствии с которой лицо может обратиться в Конституционный Суд Украины. КСУ является единственным органом, уполномоченным проверять конституционность законов и правовых актов.

По аналогии с практикой Суда справедливости ЕС, который имеет право решать вопрос о том, является ли преюдициальный запрос действительно необходимым для разрешения спора, в то же время только КСУ имеет право решать, является ли жалоба, поданная на его рассмотрение, обоснованной. По мнению докладчика, украинская практика соответствует тем принципам, которые применяет Суд справедливости ЕС.
Ответ на вопрос, существует ли конкуренция компетенций конституционного и административного судов, как отметил судья Конституционного Суда Украины в отставке Николай Мельник, может быть двойным: и да, и нет. При этом в понимании ст. 7 КАС Украины определение конституционности закона или другого правового акта является компетенцией и административного, и конституционного судов. Выяснение административным судом противоречия правового акта Конституции Украины происходит путем толкования этим судом конституционных норм и норм правового акта, который подлежит применению. Таким образом административный суд определяет для себя конституционность закона или другого акта. Аналогичным образом действует и конституционный суд, который выясняет правовую сущность оспариваемого акта и оценивает его на конституционность через призму соответствующих предписаний Конституции.

Но если административный суд оценивает правовой акт с позиции его юридической пригодности для решения определенного судебного дела, то конституционный суд – с позиции его юридической пригодности в целом. При этом, признав для себя неконституционным правовой акт, административный суд не может ничего сделать с таким актом. В его полномочиях – только не применять этот акт в конкретном деле. Причем другой административный суд может решить иначе и применить этот закон при разрешении подобного спора.

Спикер подчеркнул, что в этом вопросе между конституционным и административным судами не может быть соперничества или превосходства одного над другим. Каждый из них утверждает верховенство права в пределах своей компетенции предоставленными ему правовыми средствами – они работают на общий результат.

Бесспорно, если мы говорим о конкуренции и полномочиях в части признания акта неконституционным, то идеальным вариантом была бы ситуация, при которой все вопросы конституционности правовых актов решал бы конституционный суд. А административный суд лишь пользовался бы его решениями и юридическими позициями. Однако в нашей реальности, заметил Николай Мельник, так не будет по ряду причин.

На вопрос о том, является ли отказ Пленума ВС от обращения в КСУ подменой функции конституционного контроля или дополнительным фильтром предварительного конституционного контроля, можно ответить, что Пленум может быть и тем, и другим. По словам докладчика, все зависит от двух моментов: во-первых, от самого обращения административного суда к Пленуму ВС (от его обоснованности), во-вторых, от того, в каком качестве при рассмотрении такого обращения выступит Пленум ВС.

Николай Мельник отметил, что в обращении административного суда должна быть надлежащим образом обоснована выявленная им конституционно-правовая проблема, приведены убедительные аргументы в пользу того, что правовой акт, в отношении которого суд обращается к Пленуму ВС, противоречит Конституции, а потому он при решении дела применил нормы Конституции как нормы прямого действия.

Закон наделяет Пленум ВС правом решать вопрос о внесении в КСУ представления о конституционности правового акта, отнесенного к юрисдикции КСУ. С одной стороны, по закону Пленум ВС не обязан автоматически «пропускать» через себя любое обращение административного суда, с другой – он должен правильно рассмотреть этот вопрос. Именно от правильности решения указанного вопроса зависит, какую функцию выполнит Пленум ВС – фильтра подачи обращений в КСУ или конституционного контроля.

В целом, по мнению Николая Мельника, наделение Пленума ВС полномочиями решать по обращению суда вопрос о внесении в КСУ представления о конституционности закона или другого правового акта представляется оправданным. При условии, что при решении этого вопроса Пленум ВС не будет подменять собой КСУ, в частности, учитывая, что его решение не является окончательным в определении конституционности / неконституционности соответствующего правового акта.

В завершение мероприятия председатель Кассационного административного суда в составе Верховного Суда отметил, что семинар-практикум стал еще одним шагом в углублении понимания важности роли конституционного контроля и административного судопроизводства в утверждении верховенства права.

«Нам действительно есть чем поделиться с международным сообществом. Представители других государств должны приезжать к нам, чтобы изучать нашу практику. Несмотря на беспрецедентную нагрузку, мы демонстрируем высокую работоспособность и преданность делу. Мировые партнеры впечатлены тем, как в условиях войны украинские судьи не просто справляются с этой нагрузкой, но и неукоснительно выполняют свой священный долг: гарантируют и обеспечивают конституционное право человека и гражданина Украины на судебную защиту, которое не может быть ограничено даже в эти сложнейшие для нашей страны времена», – сказал глава КАС ВС.

Во время итоговой части мероприятия Мирослава Билак подчеркнула, что участники семинара-практикума неоднократно упоминали ключевой тезис: конституционный и административный суды должны идти вместе. Все участники согласились с необходимостью установления постоянных, стабильных институциональных связей между Конституционным Судом Украины и системой судов общей юрисдикции. Безусловно, существует потребность в постоянном диалоге между представителями разных юрисдикций, причем этот диалог должен развиваться за пределами чисто формального уровня. Углубление такого взаимодействия следует обеспечивать через коммуникационные каналы, в частности благодаря регулярному проведению совместных встреч и семинаров, успешный пример которых мы видим сейчас.

Судья выразила благодарность всем, кто присоединился к организации семинара-практикума, а также участникам мероприятия за их неравнодушие и активное участие в обсуждении затронутых вопросов.

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.