Рейтинг, визначений Дорадчою групою експертів з відбору суддів Конституційного Суду України, не повинен мати жодних обов’язкових наслідків для порядку голосування за кандидатів на з’їзді суддів. І відповідне положення законодавець має виключити із законопроекту. На цьому наголосила Венеційська комісія у своєму свіжому Висновку, схваленому на пленарному засіданні у Венеції, що відбулося 9-10 червня 2023 року, на законопроект щодо уточнення положень про конкурсний відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України №9322.
Як зазначається у Висновку, 23 травня 2023 року відбулася тристороння онлайн-зустріч за участю доповідачів Венеційської комісії, голови Комітету ВР з питань правової політики, віце-прем’єр-міністра України з питань європейської інтеграції та представників Європейської комісії.
25 травня 2023 року попередній законопроект №9225 від 19 квітня 2023 року було відкликано, і зареєстровано у парламенті проект Закону №9322. Листом того ж дня Голова Верховної Ради Руслан Стефанчук звернувся за висновком Венеціанської комісії щодо законопроекту №9322.
27 травня надійшли зауваження до законопроекту №9322 від громадських організацій.
Раніше ми писали про ці зауваження. Зокрема, на думку активістів, «ризиком» є те, що парламент і з’їзд суддів голосуватимуть за кандидатів на основі рейтингової системи. Тобто, спочатку вони голосуватимуть за кандидатів, які отримали усі шість голосів «за» від Дорадчої групи експертів. А за тих, хто отримав менше голосів – голосуватимуть пізніше.
Крім того, на думку активістів, члени Дорадчої групи експертів, призначені за міжнародною квотою, «можуть не розуміти українського контексту на достатньому рівні» і це «може призвести до компромісних рішень».
Що зазначила Венеційська комісія у Висновку
Отже, стосовно складу Дорадчої групи експертів та моделі прийняття рішень для оцінки доброчесності та професійної компетентності кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України Венеційська комісія зазначила наступне.
«З проекту змін випливає, що склад Дорадчої групи експертів з шести членів було збережено, незважаючи на рекомендацію Комісії додати сьомого члена за міжнародною квотою.
У своїх коментарях до Венеціанської комісії, нагадуючи про поточний склад КСУ (13 суддів із 18) і вирішальну роль, яку Суд має відігравати щодо післявоєнних виборів, реінтеграції окупованих територій та євроатлантичної інтеграції, громадський сектор (ОГС, тобто, організації активістів в сфері судової реформи – прим. ред.) наголосив на ризиках політизації Конституційного Суду, якщо такі характеристики будуть прийняті для ДГЕ: шестичленний склад; відсутність вирішального голосу для міжнародних членів ДГЕ, а також дуже високий поріг (щонайменше п'ять голосів) для оцінки кандидата як «придатного».
Комісія шкодує про це, оскільки, на її думку, з моделлю із семи членів було б легше працювати та вона зробила б міжнародну присутність у ДГЕ більш значимою.
У своїх поданнях ОГС висловили думку, що це найкраща гарантія від політизації Конституційного Суду. Проте Венеціанська комісія вважає, що склад із шести членів можна вважати прийнятним лише за умови, що буде прийнято рішення, обране для Етичної ради – тобто переважний голос міжнародних членів.
Венеційська комісія, крім того, вважає, що, якщо українська влада наполягає на шестичленному складі, вирішальний голос міжнародної квоти має передбачатися в контексті оцінки доброчесності та професійної компетентності кандидатів у судді КСУ.
Венеційська комісія зазначає, що проект поправок пропонує дві фази відбору (які можуть проводитися одночасно, якщо ДГЕ вирішить): оцінка моральних якостей, включаючи доброчесність («оцінка доброчесності»); та оцінка професійної компетентності. Дотримуючись як оцінки чесності, так і професійної компетентності, кандидати оцінюються за двома категоріями («придатні» та «не придатні»); кандидати з оцінкою «не придатні» усуваються з подальшого розгляду.
Відповідно до пункту 20 Перехідних положень, «протягом перехідного періоду відбору Дорадча група експертів приймає рішення щонайменше чотирма голосами своїх членів, з яких принаймні двоє висуваються міжнародними організаціями або Венеційською комісією. Якщо внаслідок однакової кількості голосів «за» і «проти» Дорадча група експертів не може прийняти рішення, проводиться повторне голосування. У разі рівної кількості голосів «за» і «проти» під час такого повторного голосування враховуються голоси трьох членів Дорадчої групи експертів, з яких принаймні двоє призначені міжнародними організаціями або Венеційською комісією.
«Венеційська комісія вітає те, що у відповідь на її рекомендацію проект поправок чітко передбачає, що «невідповідні» кандидати виключаються з подальшого розгляду після оцінки доброчесності та професійної компетентності», вказала ВК у своєму Висновку.
Також ВК додала, що призначення заступників членів ДГЕ повинно забезпечити, щоб ДГЕ завжди збиралася в повному складі. Таким чином, запропонована модель голосування є прийнятною, оскільки вона передбачає вирішальний голос міжнародних членів у разі рівної кількості голосів відповідно до принципів, обраних для Етичної ради.
Комісія вітає й те, що проект поправок передбачає, що як рішення щодо моральних якостей, так і рішення щодо професійної компетентності кандидатів приймається окремо або спільно за допомогою моделі голосування, яка надає членам за міжнародною квотою вирішальну роль. Ця модель визначає, що участь міжнародних членів у цій процедурі має бути значущою, і тому вона відповідає рекомендації Комісії.
Рейтинг кандидатів до КСУ і його значення для з’їзду суддів
Проект поправок додає завершальну фазу до процедури відбору: після того, як ДГЕ вибере «відповідних» кандидатів (як щодо доброчесності, так і професіоналізму), вона висловлює перевагу голосуванням шляхом поіменного голосування, результатом якого є рейтинг усіх кандидатів, залежно від кількості голосів, отриманих від членів Дорадчої групи, від найвищого (6 голосів «за») до найнижчого (0 голосів «за»).
Рейтинг не є обов'язковим; список у порядку рейтингу всіх придатних кандидатів передається до парламенту та до Ради суддів; після цього голосування щодо кандидатів проводиться в порядку черги.
Венеційська комісія не рекомендувала жодного рейтингу кандидатів, хоча запропонувала створити три категорії кандидатів: «дуже придатні», «придатні» та «не придатні». Якщо цей додатковий етап не виключає будь-якого кандидата, який був визнаний «відповідним» вирішальним голосом міжнародних членів ДГЕ, це не впливає на висновок Комісії, зроблений вище, про те, що проект поправок відповідає рекомендації щодо оцінки ДГЕ як моральних, так і професійних якостей кандидатів з вирішальним голосуванням міжнародної квоти.
Дві ОГС стверджували, що таке додаткове рейтингове голосування є зайвим і дозволяє національним членам ДГЕ контролювати її рішення, тим самим впливаючи на справедливість відбору органами, що призначають.
Однак Комісія підкреслює, що перевага надається кандидатам, які всі були визнані «відповідними»; на цьому етапі голоси національних і міжнародних членів мають однакову вагу, але порядок виборів залежить як від голосів міжнародних членів, так і від голосів національних членів.
Тим не менш, Комісія вважає, що рейтинговий порядок не повинен мати жодних обов’язкових наслідків для порядку голосування за кандидатів на з’їзді суддів; тому Венеційська комісія рекомендує вилучити відповідне положення зі статті 10-11 законопроекту.
Нагадаємо, що стаття 10-11 законопроекту передбачає, що до бюлетеня для таємного голосування про призначення на посаду судді Конституційного Суду включаються ті кандидати, які включені Дорадчою групою до списку оцінених кандидатів та отримали від Дорадчої групи 6 голосів «за». Якщо жоден кандидат у списку не отримав таку кількість голосів від Дорадчої групи, до бюлетеня включаються кандидати, які перебувають у списку та отримали на один голос менше.
Якщо за результатами таємного голосування жоден кандидат не отримав більшості голосів обраних делегатів з’їзду суддів України, їх кандидатури вважаються відхиленими, проводиться повторне таємне голосування щодо тих кандидатів, які перебувають у списку та отримали від Дорадчої групи на один голос менше.
«Міжнародні» члени ДГЕ можуть бути громадянами України
Нарешті, щодо трьох членів, призначених за міжнародною квотою, Венеціанська комісія нагадує, у відповідь на занепокоєння, висловлене ОГС, що «міжнародні» члени ДГЕ цілком можуть бути громадянами України, «включно з авторитетними представниками організацій громадянського суспільства».
Зобов'язання ДГЕ публікувати «вмотивовані» рішення
Венеційська комісія рекомендує уточнити, що імена членів ДГЕ, які проголосували за кожного кандидата на етапі рейтингу, також повинні бути опубліковані.
Проект передбачає, що ДГЕ публікує свої рішення щодо кандидатів, які отримали оцінку «невідповідний» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня юридичної компетентності, без зазначення причин, які послужили підставою для такого рішення. Дорадча група оприлюднює такі рішення з обґрунтуванням лише на вимогу кандидата, який отримав оцінку «невідповідний».
«Венеційська комісія вітає це положення, яке встановлює відповідний баланс між необхідністю прозорості та повагою до приватного життя (також щоб уникнути негативного ефекту)», - вказано у Висновку ВК.
Оскарження рішень Дорадчої групи експертів
Законопроект передбачає можливість оскарження рішень, дій чи бездіяльності Дорадчої групи експертів до Верховного Суду як суду першої інстанції та Великої Палати Верховного Суду як суду апеляційної інстанції.
Венеційська комісія дотримується думки, що рішення ДГЕ слід оскаржувати лише з формальних (процесуальних) підстав. І це треба прописати у законопроекті.
Підсумок
Отже, Венеційська комісія знову наголошує на важливості запровадження механізму добору суддів Конституційного Суду України, який забезпечує найвищий рівень незалежності та неупередженості Суду.
Венеційська комісія також підкреслює, що важливо забезпечити, щоб посади суддів Конституційного Суду не залишалися вакантними протягом тривалого періоду.
Незважаючи на загарбницьку війну рф проти України, українська влада, а також громадянське суспільство продемонстрували взірцеву готовність просуватися вперед із реформами та виконувати рекомендації Венеціанської комісії.
Втім, Венеційська комісія висловлює жаль, що її рекомендація додати сьомого члена до ДГЕ не була виконана.
Однак вона вітає значні вдосконалення, запропоновані у відповідь на її ключові рекомендації, такі як:
- виключення «невідповідних» кандидатів до КСУ із подальшого розгляду після оцінки доброчесності та професійної компетентності,
- забезпечення вирішального голосу для міжнародних членів у звичайних ситуаціях і при рівному розподілі голосів для оцінки як доброчесності, так і професійної компетентності,
- положення про те, що заступники членів ДГЕ будуть призначені для забезпечення безперервності роботи у разі відводу або самовідводу;
- вона також вітає інші вдосконалення (збільшення строку для подання документів потенційними кандидатами на посаду судді КСУ з 10 до 30 днів; надання кандидатам додаткового строку до 10 днів для подання та уточнення документів; роз'яснення, що всі розпочаті процедури добору до КСУ припиняються та відновлюються органами призначення КСУ протягом 20 днів з дня набрання чинності Законом; надання можливості кандидатам у судді КСУ проходити спецперевірку під час дії воєнного стану; продовження строку висунення Президентом України, Радою суддів України, Венеційської комісії та міжнародними організаціями кандидатів та заступників до першого складу ДГЕ з 30 до 190 днів).
- Проте рекомендує виключити зі статті 10-11 законопроекту норму про порядок голосування для обрання з’їздом суддів.
- Вона також рекомендує уточнити, що імена членів ДГЕ, які голосували за кожного кандидата на етапі рейтингу, також повинні бути опубліковані, і вказати, що рішення ДГЕ можуть бути оскаржені лише з формальних підстав, а не по суті.
«Комісія хоче висловити своє задоволення конструктивним підходом української влади.
Венеціанська комісія вважає, що ключові рекомендації, які вона сформулювала у своєму висновку від грудня 2022 року (CDL-AD(2022)054) і в подальшому доповненні до такого висновку (CDL-PI(2023)002), були виконані у Законопроекті 9322 від 25 травня 2023 року зі змінами та уточненнями, рекомендованими вище; Комісія, після прийняття поправок, продовжить подання запропонованих кандидатів на посаду одного члена та одного заступника члена ДГЕ», - йдеться у Висновку.
Автор: Наталя Мамченко
Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.
